山東省海岸帶管理派出機構構建探索＊

婁成武 南 珂

（中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100）

一、問題提出的背景

山東省海岸線長3000多公里,沿海轄7市,41個縣、市（縣級）、區,沿海地區海洋資源極為豐富,自1991年省政府提出建設“海上山東”的戰略構想以來,沿海地區發揮區位優勢,大力開發海洋資源、率先發展,已成為全省經濟最發達、對外貿易最活躍的地區。為了保證海洋經濟的持續快速、健康、有序發展,實現海洋經濟發展與資源環境相協調,經濟、社會、生態效益相統一,2007年山東省政府出臺實施了全國首個省級海岸帶規劃——《山東省海岸帶規劃》,將海岸帶作為獨立的地理區域進行了規劃。2008年山東省主要海洋產業實現總產出4415.3億元,比上年增長20.1％,占全省國內生產總值的14. 2％。[1]海洋經濟已成為山東省國民經濟的重要組成部分和重要增長點。

隨著海洋資源開發利用程度的不斷提高,海岸帶作為人類活動最頻繁、最密集的地區和海洋開發中最重要的經濟帶,其開發利用中的矛盾也日益突出。在山東沿海,亂占岸線、不合理開發海洋資源的現象屢見不鮮,如掠奪式的開采濱海礦砂,濫伐沿海防護林,致使部分地區出現荒漠,海岸侵蝕嚴重；另外濕地的侵占、高密度水產養殖、近岸海域污染等一系列問題共同危及著海岸的穩定及區域生態平衡,已經嚴重制約了山東省海洋經濟的進一步發展。2009年4月,胡錦濤在山東視察時明確指出：“要大力發展海洋經濟,科學開發海洋資源,培育海洋優勢產業,打造山東半島藍色經濟區。”這為全國海洋經濟可持續發展指明了方向,同時也對政府科學管海用海的執政能力提出了更高要求。如何更好地貫徹落實國家海洋發展戰略和《山東省海岸帶規劃》,如何進行海岸帶的良好綜合管理,成為山東省各級政府迫切需要解決的問題。

二、海岸帶管理的現狀

國家海洋局代表政府行使管理海洋事務的職能,是專門的海洋管理機構,但并不包攬所有的海洋事務,其他涉海部門也具有管理本行業開發利用海洋活動的職能。

山東省將地方海洋行政管理部門與漁業管理部門進行合并,成立了地方的海洋事務主管部門。以青島市為例,青島市海洋與漁業局是青島市的海洋綜合管理部門,主管全市海洋事務和漁業行政,擬訂全市海洋開發和漁業發展的政策法規并監督實施；編制全市海洋開發和漁業發展的專業規劃和計劃并組織實施。負責海島、管轄海域使用的監督管理；負責海域使用可行性論證工作的監督管理；監督實施海域使用許可制度和海域有償使用制度,負責征收海域使用金和漁業資源增殖保護費；審核新建、改建、擴建海岸工程建設項目環境影響報告書；核準海洋工程建設項目環境影響報告書及海洋工程建設項目環境保護設施設立、驗收、變更。負責海洋環境和漁業水域生態環境保護和監督管理；負責防治海洋石油勘探開發、海洋傾廢、海洋工程建設項目污染海洋環境工作,組織開展海洋環境調查、監測和評價；監督管理海洋自然保護區和特別保護區。負責漁政、漁港監督管理和漁船檢驗工作；監督實施漁業捕撈許可證制度和休漁期制度；負責漁業搶險救助、漁業安全和漁業無線電通信管理工作。指導和管理全市海洋和漁業執法隊伍建設；依法對全市漁港和管轄海域實施監督管理；承辦海洋與漁業行政訴訟應訴、行政聽證、行政復議和行政執法監督檢查工作；監督執行國際漁業公約和雙邊、多邊漁業協定；維護漁業生產秩序,協調處理海洋與漁業糾紛。

除海洋與漁業局外,主要涉海部門還有規劃局、國土局、水利局、環保局、農業局、林業局、口岸辦、海事局等。它們的涉海職能主要有：（1）規劃局：負責海岸線建設規劃編制的組織指導和呈批工作；負責海岸線測繪的科技、信息、檔案工作。（2）國土局：負責海岸非農業建設用地的計劃編制、報批、下達和管理工作；主管海岸線附近的耕地保護,基本農田保護,土地開發、利用和整治工作；負責海岸土地整理開發和土地儲備工作；負責海洋礦產資源的勘探、開發。（3）水利局：負責組織指導水利設施、水域、河道及其岸線的管理與保護；組織指導較大河、庫及河口灘涂、海堤的治理與開發。（4）林業局：擬訂海岸林業發展和森林生態環境建設中長期發展規劃和其他專項規劃及年度計劃,并組織實施；指導森林資源（含防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林）的保護和管理工作。（5）環保局：對全市環境保護工作實施統一監督管理,指導、協調和監督全市海洋環境保護工作,負責全市防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作。監督檢查生物多樣性保護、野生動植物保護、濕地環境保護、荒漠化防治工作。（6）建設局：負責海岸建筑工程的建設和管理。（7）口岸辦：負責會同有關部門擬定口岸建設發展戰略、規劃,口岸建設與擴建改造項目的論證、審查、報批工作；編制口岸開放規劃和年度計劃。（8）旅游局：負責濱海旅游資源普查、規劃并協調旅游資源的保護和開發建設。（9）海事局：負責對港區內使用岸線涉及水上交通安全的工程進行審核；組織、協調轄區內船舶防臺、水上搜救工作,對重要航區實行交通管制；管理沉船沉物的打撈,強制清除礙航物體等工作。

三、構建海岸帶管理派出機構的必要性

一是發揮地域優勢,服務經濟社會的需要。海岸帶是海陸的過渡帶,是海水、大氣、陸地交互作用的地區,也是人類活動最頻繁的地帶。[2]（P174）山東省海岸線長度占全國的六分之一,海岸帶生態、景觀資源極為豐富和獨特,海岸帶對山東各地經濟發展的作用越來越大,它提供給人們大量的經濟、社會和娛樂機會,構成了人們應該開發、保護和管理的重點區域。然而到目前為止還沒有專職的政府部門對海岸帶進行綜合管理,分散、無序的開發利用導致了一系列的問題,影響到海岸帶這一重要經濟帶的可持續發展。海岸帶區域重要的經濟社會和生態價值,應該得到當地政府的重視,實現這一重要區域的綜合管理。

二是明確涉海職能,強化專業管理的需要。海岸帶管理涉及眾多政府部門,其中包括專業的海洋管理部門,如海洋局等,同時也有些部門是“無意識”地加入到了涉海管理中,如建設局和旅游局等,這些部門本身不是專職的涉海管理機關,也沒有相關的涉海職能規定,但是在實際管理活動中對海岸帶的開發利用和保護產生了重要影響,如海岸工程和濱海旅游等活動。由于當地行政區劃的臨海區位,各部門必須明確其在涉及海岸帶的管理活動中產生的各方面影響,樹立明確的海岸帶管理意識,實現特定區域的專業管理。

三是統籌部門管理,密切協作配合的需要。涉海管理部門眾多,管理職能齊全,但管理績效卻不盡如人意,傳統的部門職能分割導致管理活動中協調的困難,各部門之間缺乏高效的合作與協調,影響了海岸帶管理的有效性。如環保部門與海洋部門對海岸帶區域環境的管理,環保部門主要負責海岸線以上陸域部分,海洋部門的環保職能負責海岸線以下海域部分,在應對陸源污染、生態破壞時協作配合成為政府有效作為的難題。良好的開發利用和保護需要一種綜合的、統籌的管理思路和管理行為,政府有必要設立專職的機構來發揮統籌協調功能,成立專門的海岸帶機構對相關部門進行統一指揮、統一協調,將會大大提高管理實踐的效率。

四是立足現有體制,實現有效管理的需要。“海岸帶管理不是一個部門的集權管理,而是多部門合作的綜合管理”。[3]（P169）在當前的行政體制下,力圖在中央和省市級各部門實現相關涉海職能的整合還需要一個漫長的過程,而派出機構的設置則更有實踐性和靈活性。海岸帶管理派出機構可以制定出超越部門利益的海岸帶開發和保護規劃,基層海岸帶管理派出機構可以根據當地地理環境和海洋資源狀況,確定自己的主要職能和工作重點,實現兼具針對性和綜合性的高效管理。

四、海岸帶管理派出機構的構建

縣級政府是國家法律法規和政策重要的執行者,國家的方針政策在縣級政府這個層級進入實踐階段,山東省沿海41個縣、市（縣級）、區應該設立縣級海岸帶管理委員會。7個沿海地級市設立市海岸帶管理委員會,負責本市海岸帶規劃的起草編制、市級各職能部門的協調和對本市各縣級海岸帶管理委員會的監督指導。另外省政府設立省海岸帶管理委員會,統籌全省海岸帶事務,督導實施省海岸帶規劃。根據基層構建的不同,可以分為兩種方案：各部門海岸帶分局模式和海岸帶事務公共服務中心模式。

（一）各部門海岸帶分局模式

1、轄區范圍

作為專職的地區海岸帶管理機構,首先必須明確其行政管理范圍,目前關于海岸帶地理界線的標準并不統一,《山東省海岸帶規劃》規定海岸帶范圍由海岸線向陸地縱深以山脊線、濱海道路、河口、濕地和潟湖等為界劃定,在無特殊地理特征或參照物的區域,原則上以不小于2公里劃定。對于向海一側可以設置在1海里,因為離海岸線較遠的大面積海域可由各級海洋與漁業部門直接發揮重要管理職能,而其他部門介入較少,我們這里只規劃出了海陸作用最為顯著、各種矛盾最為突出的海岸帶核心地區進行重點管理。山東沿海各地地貌和社會經濟發展水平不同,海岸帶距離主城區的距離也不相同,必須根據當地實際情況會同有關專家進行更詳細地規劃設置。

2、機構設置

在圖1所示的結構框架圖中,各縣級政府派出的縣級海岸帶管理委員會統一領導各涉海部門的海岸帶分局,如規劃、國土、建設、環保、水利、農林、旅游、海洋與漁業、發展和改革等部門的分局。海洋與漁業、口岸等主要管理活動都在海洋或海岸的部門,也在管委會內有下設機構,主要是為了和其他部門在管委會內的溝通和協調。各分局機構可靈活設置,例如在轄區范圍內若沒有制鹽、制堿或鹽化工產業時,可以不必設立鹽務分局。海岸帶管理委員會的職能部門,在發揮部門傳統管理優勢的同時,要更加注重部門之間的協調配合,如國土部門、環保部門和海洋與漁業部門的聯合管理。所屬各職能部門協調管理轄區范圍內的各項涉海事務,貫徹落實國家、省、市、縣海岸帶發展規劃,承擔上級業務部門交辦的相關事務。

圖1 各部門海岸帶分局模式

3、領導體制

海岸帶管理委員會接受本級政府的直接領導,實行首長負責制,管委會主任可以由主要政府領導兼任。各部門海岸帶分局實行雙重領導體制,同時接受縣級海岸帶管理委員會和本部門上一級機關的領導,在業務上主要受本部門上一級機關的指導,各部門海岸帶分局在積極向領導部門溝通的同時,應及時將本部門的重要管理工作向縣級海岸帶管理委員會匯報并聽取意見。各級海岸帶管理委員會在本級政府的權限內有對重大涉海項目的否決權。

4、管理方式

海岸帶管理委員會要依據相關的海洋法律法規,如《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《山東省海域使用管理規定》等,貫徹落實《“海上山東”開發建設規劃》、《山東省沿海港口總體布局規劃》、《山東省海洋功能區劃》、《山東省海岸帶規劃》和各市縣相關的海岸帶規劃等,實現本地區海岸帶的生態化保護和可持續發展,為地方經濟的繁榮作出貢獻。在處理海岸帶規劃或者開發利用的重大問題時,要首先由海岸帶管理委員會負責召開相關各部門領導的全體會議進行商討,協調相關部門意見,形成管理委員會對相關部門的指導建議。管委會管理職能重在規劃和協調,在加強對各部門涉海事務業務指導的同時,要尊重各部門的分工,注意與行政區劃內其他各部門的溝通和互動。

（二）海岸帶事務公共服務中心模式

海岸帶事務公共服務中心模式的轄區范圍和領導理念與各部門海岸帶分局模式相同,如圖2所示。此模式在機構設置方面與各部門海岸帶分局模式不同,在縣級海岸帶管理委員會下面設立海岸帶事務公共服務中心。海岸帶事務公共服務中心的主要職責權限是轄區范圍內涉海事務的咨詢和審批,相關涉海部門在公共服務中心內設立辦事窗口,整合規劃、國土、建設、海洋、環保、水利、旅游、農業、林業、漁業等部門職能,優化工作流程、落實管理政策、提高辦事效率。在管理方式方面,縣級海岸帶管理委員會以科學開發和保護海岸帶為目標,對海岸帶事務公共服務中心制定明確的工作章程,在各辦事窗口所具有的傳統部門職能的基礎上,明確各窗口的涉海職能,并將國家相關法律法規和各級政府的海岸帶規劃等政策落實到各部門辦事窗口的咨詢和審批業務中。通過業務流程優化和開通多種服務接口等方式可以大大提高行政效率,提升海岸帶事務處理能力和服務水平。

圖2 海岸帶事務公共服務中心模式

五、結語

國內海洋學者錢培元等曾在研究中提出建立跨政府部門的海岸帶管理機構的設想,[4]（P108-109）對既有管理權力進行整合,這是關于部門利益的調整、權力的集中；筆者立足山東省的實際,提出了劃定轄區,設立海岸帶管理委員會這樣一種思路,強調地理區域上的突出和明確,進而在集中的區域內對各種權力進行協調。

海岸帶管理委員是由當地政府設立的派出機構,根據當地海洋資源的特點,機構職能的設置具有一定的靈活性和針對性,有利于海岸帶區劃與當地行政區劃的協調配合。實現了三個統籌：統籌海陸一體化協調發展、統籌各級政府對海岸帶的規劃利用和統籌各職能部門實施綜合管理,會在大力發展臨港、濱海產業,推動海陸生產力合理布局、產業協調發展、基礎設施聯動建設、生態環境綜合保護治理等方面發揮重要作用,具有很大的現實操作性。同時筆者也發現,海岸帶管理委員會作為地方政府的派出機構,其所能發揮的作用主要受地方政府意志的主導,如何將管理委員會漸進過渡到更有獨立地位的機構或機關,以及如何在相關的法律法規中明確海岸帶管理委員會的主體地位和職責權限等,將是有待我們進一步實踐和探討的問題。

[1]山東省統計局,國家統計局山東調查總隊.2008年山東省國民經濟和社會發展統計公報[EB].http://www.stats-sd.gov.cn/ disp/tjgb.asp？aa=1100200800,2009-02-11/2009-12-11.

[2]欒維新.海陸一體化建設研究[M].北京：海洋出版社,2004.

[3]楊金森.海洋管理的基本概念和主要任務[A].高之國,張海文主編.海洋國策研究文集[C].北京：海洋出版社,2007.

[4]錢培元.論中國海岸帶及近海資源可持續性利用和保護[A].于大江主編.近海資源保護與可持續利用[C].北京：海洋出版社, 2001.