聯合國氣候談判中的國家利益驅動＊

何一鳴 原 萍

（1.中國海洋大學經濟學院,山東 青島 266100；2.中央財經大學,北京 100081）

一、聯合國氣候變化談判中影響各國談判立場的關鍵因素

截止到2009年年末的哥本哈根會議,國際氣候談判已歷經20載,仍然沒有達成最終協議的跡象,其根本原因就在于參加國際氣候治理所產生的利益在各國之間難以平衡。

斯普林茲和維托蘭特（1994）在《對國際環境政策基于利益的解釋》一文中,[1]采用利益-成本分析方法,揭示了發達國家致力于達成嚴厲的國際環境協定的核心驅動力。《基于利益的解釋》認為,生態脆弱性高的國家與環境具有彈性的國家相比,更樂于支持嚴厲的國際環境治理制度,減緩成本低的國家比減緩成本高的國家更傾向于采用嚴厲的國際環境規章。根據生態脆弱性和減緩成本的高低,可將參與國際環境協議談判的國家劃分為四類：即推動者（Pushers）、中間搖擺者（Intermediates）、旁觀者（Bystanders）和拖后腿者（D raggers）。

可以預期,有高生態脆弱性和低減緩成本的國家在相關國際環境談判中將扮演推動者的角色,而有低生態脆弱性和高減緩成本的國家往往是談判中的拖后腿者。低生態脆弱性和低減緩成本的國家對達成嚴厲的環境治理協議缺乏生態方面的激勵,但享有低減緩成本的優勢,因而會持觀望態度,“跟著感覺走”。高生態脆弱性和高減緩成本的國家一方面擔心環境惡化帶來的嚴重威脅,另一方面對嚴厲的國際環境規章的追求又會導致資源動員方面的巨大壓力,因而可能成為推動者,也可能成為拖后腿者,在兩者之間搖擺不定。

表1 對國際環境協議不同支持程度的國家類型劃分矩陣

一方面,各個國家由于所處的地理位置、自然條件和經濟社會的氣候變化彈性不同,遭受氣候變化災害的風險程度因而也大相徑庭,使國際社會減緩氣候變化集體行動所產生的利益不能均沾。另一方面,各國的經濟實力、資源稟賦、產業競爭力、溫室氣體減排潛力諸方面亦存在著巨大差別,決定了減排的凈成本（或凈利益）難以平攤。本文試圖通過對上述諸影響因素的分析,揭示國際氣候談判中各主要國家（或國家集團）立場背后的決策基礎,以期對未來國際氣候政治格局的變動預測提供依據。

二、聯合國氣候變化談判中主要談判方的立場和態度及其背后的利益因素

（一）歐盟積極充當領導者

在響應氣候變化的國際努力中,歐盟一直扮演著全球領導者的角色。從氣候變化的科學研究、氣候變化的經濟社會影響研究,到內部氣候政策制定和實施、國際氣候談判的組織和引導,歐盟將其領導者的角色發揮得淋漓盡致,贏得了國際社會的高度評價和廣泛贊譽。

歐盟對氣候問題如此熱衷,主要源于以下原因：

第一,氣候脆弱性很高。根據IPCC第二工作組的評估報告,[2]在高排放情景下,到2080年,歐洲某些地區的物種損失可能高達60％,帶來嚴重的生態災難。歐洲南部熱浪和火災的發生機率將大大增加,中部和東部的夏季由于降水減少也將面臨嚴重的缺水壓力,將加大人類的健康風險。更可怕的是,氣候變化可能導致北大西洋暖流出現斷流,歐洲地區就會逐漸變冷,這將給歐盟帶來不可估計的后果。從這個意義上講,減緩氣候變化也是歐盟人為保護自己的家園而戰。

第二,能源危機迫近。歐盟把應對氣候變化作為其能源危機的綜合解決方案。歐盟是世界上僅次于美國的能源消耗大戶,預計到2020年歐盟對石油、天然氣等進口能源的依賴度將上升到70％,能源安全難以得到保障。歐盟的天然氣供應嚴重依賴俄羅斯,而俄羅斯近年來數次切斷對鄰國的天然氣供應在歐盟國家引起極大的震動。歐盟深刻認識到,對歐盟以外任何地區的能源依賴,都將使歐盟付出沉重代價。因此,歐盟把應對氣候變化作為其能源危機的綜合解決方案,以實現確保能源安全和減緩氣候變化的雙重目標。

第三,環保企業國際競爭力強。歐盟推動國際氣候合作的另一個潛在動力是歐盟的環境友好技術和產業發達,減排成本低,推動全球減排的利益巨大。歐盟之所以率先減排并不斷提出更高的排放目標,是因為歐盟在節能技術和清潔能源技術的開發和部署方面走在了世界前列,歐盟欲借全球變暖的東風,在節能環保和清潔能源開發領域掀起一場新的技術革命,使歐盟企業占據世界經濟增長制高點,通過在新領域的國際貿易和投資,憑借技術和產品優勢攫取巨額利潤,從整體上提升歐盟企業的國際競爭力,對其他發達國家的企業長期壓制,歐盟也可以乘勢實現其國際經濟與政治目標。

（二）美國頑固“拖后腿”

美國至今沒有加入《京都議定書》,拒絕對溫室氣體減排義務做出承諾,對向發展中國家提供氣候資金和技術轉讓要求無動于衷。這是因為：

第一,美國氣候脆弱性低。美國是一個幅員遼闊的國家,絕大部分國土處于溫帶,加上完善的基礎設施,使美國遭受氣候變化的影響并不明顯。“美國全球變化研究項目”向美國政府提交的綜合科學評估報告認為,[3]氣候變化將導致美國的糧食產量和林業產量上升,將使美國北方地區減少用以取暖的能源消費,增加人們在戶外活動的時間。以一言蔽之,在美國政府看來,氣候變化的負面影響不大。

第二,減排成本高昂。美國政府擔心,批準《京都議定書》,大幅削減溫室氣體排放,將給美國造成沉重的經濟負擔。在美國政府強大的政治、經濟、軍事和外交攻勢下,美國的能源公司控制了世界大部分石油生產、加工和銷售,形成了龐大的利潤豐厚的化石能源行業,也使美國國內的能源供應充足,價格低廉而穩定,為美國的經濟繁榮奠定了深厚的基礎,美國成了名符其實的“汽車輪子上的國家”,也使美國人患上了“石油癮”（Oil A ddiction）。限制溫室氣體排放意味著改變國內的利益格局,削弱企業的國際競爭力,增加失業和改變美國人的傳統生活方式,這將使美國經濟遭受重創,政府也將因此面臨難以承受的政治風險。

（三）加拿大態度冷淡

雖然加拿大政府簽署了《京都議定書》,但根本沒有履行的打算,其國際氣候談判立場也緊緊追隨美國,對談判態度冷淡。這主要決定于以下因素：

第一,氣候變化的“避風港”。加拿大是一個得天獨厚的國家,3,200萬人口卻擁有997萬平方公里的廣袤國土,森林茂密,水網縱橫,燃料充足,礦產豐富,工農業發達,真可以說是“豐衣足食”。加拿大的國土幾乎全部處于北緯45以北,向北一直延伸到北極圈內,冬季較長,冰天雪地是加拿大人最熟悉的自然景色。因此,全球變暖對許多加拿大人來說并不是什么壞消息。因為氣溫上升后,加拿大寒冷的冬季將縮短,不但能減少家庭取暖的成本,也給駕車出行帶來便利,并能增加室外活動。農作物生長期的延長,也將使農業產量增加。IPCC報告預測,適度的氣候變化預計會使北美的雨養農業生產總量增長5％至20％。另外,旅游休閑業也會因此受益,帶來更多的就業機會和更多的收入。加拿大堪稱世界上最理想的氣候變化“避風港”

第二,全球變暖將使加拿大獲得新的戰略資源。全球變暖可能給加拿大帶來的最大的驚喜是北極地區蘊藏的豐富資源和極具戰略價值和經濟價值的海上航道。全球變暖將消融北極冰蓋,這使得該地區的石油、金礦、漁業和其他貴重的商品資源由于更容易受到開發。浮冰融化的結果之一是使穿越北極的航線變得更加可行,西北航道（the Northwest Passage,其大部分穿越加拿大北部）能使從北美/歐洲東部到亞洲的旅行時間縮短數天。如果將來氣候持續變暖,這條航道就可能開通,屆時加拿大不僅享有航行便利,更能從控制航道所有權上獲得更大利益。由此可見,全球變暖不僅不會在短期內對加拿大產生任何負面影響,而且會在中長期給加拿大帶來巨大的經濟、政治和安全利益。

第三,削減溫室氣體的經濟代價高昂。加拿大是世界最大能源生產國和出口國之一。加拿大探明的石油儲量為1,790億桶,居世界第二位。[4]2005年加拿大能源產值為643億美元,占 GDP的6％,約有33萬人從事能源業,占勞動力的1.9％；能源出口800億美元,占出口總值的19％,能源貿易順差460億美元。[5]可見,能源產業是加拿大經濟的支柱產業,這種狀況在未來數十年也不會改變。加拿大是人均排放量全球最高的國家之一,減排壓力巨大,成本高昂。

（四）日本的氣候立場左右搖擺

在國際氣候談判中,日本的立場有點令人捉摸不定。一方面,日本懷有強烈的領導欲望,努力完成《京都議定書》下的減排目標,并和歐盟一樣提出更高的減排目標,但另一方面又追隨美國立場,強調技術減排,對《京都議定書》第二承諾期不感興趣。原因如下：

第一,日本的氣候脆弱性顯著。由于日本由一系列島嶼組成,四面環海,又正處在太平洋沿岸地震帶上,加之自然資源匱乏,生態環境也極為脆弱,因此在氣候變化可能帶來的災難性風險面前,就變得異常易受傷害。世界野生動物基金會（WW F）的報告預測,[6]如果海水表面溫度持續上升,將導致大規模海岸侵蝕和洪水泛濫,影響日本大約46％的人口和47％的工業。事實上,如果海平面上升1米,日本90％的海灘就將消失,由此造成的損失可達1, 150億美元,并使1萬億美元的資產、數百萬人口處于危險之中。就連日本的文化象征,如象征著“長壽與幸福”的日本鶴和櫻花,也難幸免。

第二,能源危機時隱時現。日本是個能源消費大國,但日本所需的99.7％的石油、97.7％的煤、96.6％的天然氣都需要依賴進口。目前,日本在能源領域已經“榮獲”了多個世界頭銜：煤和液化天然氣的第一大進口國,第二大石油進口國,第三大石油消費國,第二大能源進口國,第四大能源消費國。如此龐大的能源消費量和對能源進口的高度依賴性,使日本理應成為在能源安全問題上面臨威脅最大的國家之一。對日本來說,20世紀70年代世界兩次石油危機的陰影仍揮之不去,現有的能源戰略儲備也只能是杯水車薪。因此,節能減排不啻為“一石雙鳥”的戰略舉措。

第三,環保產業中的巨大競爭優勢。目前,日本的單位GDP能耗世界上最低,太陽能發電規模居世界第二,太陽能電池生產規模世界第一,風能裝機容量世界第八,混合動力車生產和消費量世界第一,垃圾焚燒發電方面,日本是世界最發達的國家之一。在過去30年中,日本每1,000美元 GDP的能源強度已經下降了近一半,只有美國的1/2,中國與印度的1/8,比國際能源機構成員國的平均值低40％。2004年日本的太陽能發電能力達到113.2萬千瓦,占世界總量的43.6％。日本太陽能光伏發電的生產量也近全世界總產量的一半。2004年,風電設備一共有924臺,裝機容量92.7萬千瓦。垃圾焚燒發電迅速普及。可見,日本的節能減排技術和新能源開發技術已經達到了世界先進水平。日本積極參與國際減排,是因為有巨大的經濟利益驅動。日本可以利用多年來在能源領域開發和積累的技術成果和技術領先優勢,向其他國家出口日本的節能減排技術和新能源技術,主導未來的氣候經濟市場或低碳經濟市場,在新一輪的全球產業競爭中,確立市場引領者地位。日本首相福田康夫（Yasuo Fukuda）在一次會議中聲稱,“先進的技術和避免浪費的精神,讓日本成為世界上最節省能源的典范。”日本要“走向世界,貢獻世界”。[7]

第四,減排成本高昂。雖然日本政府對履行《京都議定書》義務信誓旦旦,但仍面臨著諸多實際困難。產業部門在減排方面仍可挖潛,但運輸部門、寫字樓、家庭方面的減排難以取得令人滿意的進展。由于排放源覆蓋眾多行業和領域,目前還找不出可起到明顯治理效果的措施。為了減少家庭溫室氣體排放量,日本前首相安倍晉三于2007年5月提議開展以“一人一日一公斤”（One person,One day, One kg）為目標的國民減排運動,使碳排放預算進入千家萬戶,進入每個日本人的日常生活。可見,日本減排的決心不可謂不誠,但也反映出日本減排的艱難,似乎努力已達到極限。

政府內部對企業征收環境稅的討論仍在原地踏步,經濟產業省和產業界則擔心征收環境稅會對經濟產生不良影響,導致更多的工廠向海外轉移,進一步加速產業空洞化,因此堅決反對；還有一種意見認為如果稅率太低,很難起到作用。引入歐盟的“限量交易系統”也遭到了經團聯的強烈反對,認為這可能導致日本產業界競爭力下降,有損于國家利益。對于風力發電等可再生能源,電力業界也指出,大幅擴大的可能性不高。因此,就日本整體經濟而言,在現有的水平上加大減排力度的預算成本將非常驚人。

（五）俄羅斯持觀望態度

一方面,俄羅斯減排潛力巨大。首先,可能是能源生產大國的緣故,俄羅斯的能源使用效率很低。根據 IEA的統計,2005年俄羅斯每 1,000美元GDP產出消耗初級能源1.85噸油當量,相當于中國（0.83噸）的2.2倍、美國（0.21噸）8.8倍、日本（0.11噸）17倍。作為一個經濟轉型中國家,隨著國民經濟結構調整的不斷深入,產業結構的不斷升級,技術創新的不斷發展,俄羅斯的重工業在國民經濟中所占的比例會進一步縮小,服務業比重會進一步上升,節能技術和產品的廣泛使用,將使能源消費需求大幅度下降,也給溫室氣體減排提供了巨大的空間。在京都機制下,俄羅斯既可以出售“熱空氣”,不花分文便賺取巨額外匯,又可以推出“聯合履約”（JI）項目,創造并出售大量的“減排單位”（ERU）,也可以通過“綠色投資方案”（GIS）,吸引其他發達國家的資金,用于國內的節能減排事業。其次,俄羅斯的能源消費結構比較合理,天然氣的比重占能源消費總量的一半以上,而石油和煤炭合計只占到能源消費總量的34％。相對于石油和煤炭而言,天然氣是一種非常清潔的能源,燃燒造成的污染很輕。另外,在俄羅斯的能源消費總量中,核能、水力等清潔能源和可再生能源的比重達到一成以上。所以,俄羅斯向綠色能源轉換幾乎感覺不到壓力。

而另一方面,俄羅斯氣候適應能力強。俄羅斯擁有世界最大的領土面積,且大部分領土位于高緯度地區。全球氣溫上升超過2℃對世界大部分地區來說是噩耗,但對俄羅斯來說卻是“福音”。首先,溫度升高可以減少俄羅斯人冬季需要供暖的時間,從而節約大量能源和消費支出。其次,氣候變化將對俄羅斯的農業有利。溫度升高將使俄羅斯的耕地面積增加150％,農作物生長期每年延長10-20天,黑土區的土壤質量得到改善,適合種植溫帶和亞熱帶作物的土地面積將增加。再次,林木的生長速度將加快,木材積蓄量將大大增加。

這里需要特別指出的是,全球變暖可能給俄羅斯帶來的最大戰略利益是北極地區蘊藏的豐富的油氣資源和礦產資源,以及即將開通的新的國際航道。

隨著全球變暖現象的加劇,北冰洋可能將成為一座新的能源寶庫。2008年7月美國地質勘探局公布了一份關于北極地區擁有豐富石油資源的調查報告,宣稱北極圈內可利用的石油儲量預計為900億桶,天然氣儲量估計為47萬億立方米。[8]而據俄羅斯所主張的區域中蘊藏著至少100億噸石油和天然氣。其次,俄羅斯能源部門的報告顯示,僅俄羅斯領海范圍內的北冰洋礦藏就價值2萬億美元。俄羅斯的北方大片領土延伸到北極圈內,在北極地區資源稟賦方面得天獨厚。為了占有更多的北極資源,俄羅斯正在利用現行的《聯合國海洋法公約》,擴大對北極地區的主權。除了資源以外,全球變暖給俄羅斯帶來的另一大好處是國際新航道的開辟。這條新航道叫作“北海航線”（Northern Sea Route）,是世界最北的海洋航線,全長約6,000公里,幾乎全部位于俄羅斯領海,連接大西洋和太平洋間的海上捷徑。如果全球變暖趨勢持續下去,該航道的通航期將大大延長,將使連結歐洲和亞洲的海上航線縮短數千公里,國際戰略地位將日益重要,俄羅斯也就增加了一個擴大國際影響力的重要砝碼。

基于上述分析,不難看出,俄羅斯對國際社會響應氣候變化的努力并不太關心,因為氣候變暖雖然會給這個國家造成一些負面影響,但給這個寒冷的國家所帶來的利益將是實實在在的,利弊權衡的結果是利大于弊。這是俄羅斯民眾和俄羅斯政府對氣候變化的主流觀點。其實,俄羅斯在國際氣候談判中并沒有明確的立場,也沒有提出任何積極的或消極的主張。因為對于俄羅斯來說,減排也沒有太大壓力,不減排也沒有太大損失。所以,不管國際氣候談判最終談出什么樣的結果,對俄羅斯而言都無所謂。在國際氣候談判這個重大國際問題上,俄羅斯似乎只是一個看客,但它對最終談判結果是否接受,卻能對國際氣候談判的成敗起到決定性的作用。

（六）七十七國集團加中國

在科普方面，醫院還編寫《太和急救志愿手冊》，印制3000冊，在周年慶典上正式向群眾免費發放。并且，錄制視頻光盤“急救知識一點通”在每次培訓現場免費發放，使急救知識的普及面得到進一步拓展。

在國際氣候談判中,七十七國集團加中國組成了發展中國家陣營,由130個成員國組成,分別來自亞非拉三大區域,與歐盟和以美國為首的“傘形”發達國家集團針鋒相對。

從整體來看,發展中國家大都屬于氣候脆弱型,就連最大的發展中國家,如“基礎四國”中的中國、印度、巴西和南非也是如此。發展中國家大多比較貧窮,農業是國民經濟的支柱產業,氣候變化導致的糧食歉收或絕收,常常引發饑荒、瘟疫、戰爭等重大災難。由于沒有資金和技術,許多國家基礎設施嚴重短缺,難以承受加劇的海平面上升、熱浪、寒流、暴風雨雪、洪水、干旱等極端天氣事件。所以,發展中國家普遍支持減少溫室氣體排放的全球努力。發展中國家要求發達國家根據“共同但有區別的責任”的原則,承擔強制性的量化減排義務,率先在本國進行實質性的溫室氣體減排。同時基于歷史責任,要求發達國家作為“補償”,向發展中國家提供“氣候變化能力建設”資金和轉讓環境友好技術。而發展中國家目前的主要任務是發展經濟和消除貧困,不需要承擔量化減排責任。

發展中國家集團是一個龐大的群體,除了在國際氣候談判中堅持上述共同立場外,內部又分化出一些特殊利益群體。

以“基礎四國”為代表的發展中大國,一方面考慮到本國的氣候脆弱性,在要求發達國家率先減排的同時,也在積極行動起來,制定國家氣候變化行動方案,力所能及地在國內采取減緩措施。但另一方面,為了給本國經濟爭取更多發展空間,它們拒絕承擔量化減排義務。也就是說,與抑制全球變暖相比,經濟增長仍是各國政府追求的優先目標。

“阿拉伯石油輸出國組織”的11個成員都是世界主要石油生產國和銷售國,石油出口收入占到成員國GDP的80％-90％。由于石油生產和銷售是這些國家的主要經濟來源,而石油生產和消費又是人為排放溫室氣體的主要途徑,所以該組織成員國擔心削減溫室氣體的全球行動不僅會導致本國石油生產成本的大幅上升,還勢必將導致全球石油需求下降,國際石油市場下跌,直接威脅各成員國的經濟命脈,因此強硬反對削減溫室氣體排放,要求應對氣候變化的行動方案不對石油消費構成影響,并要求國際社會幫助其改善經濟結構,以適應因全球減排行動對其國家經濟造成的不利影響。

“小島國聯盟”由43個地勢低平、位于大洋中的小島國組成,在氣候變化問題上與阿拉伯石油輸出國組織的立場截然相反。由于擔心全球變暖趨勢加劇,導致海平面進一步上升,海洋風暴肆虐,給這些國家的經濟和居民的生命財產帶來滅頂之災,強烈主張開展全球范圍的溫室氣體減排,并且在減排幅度方面比歐盟還要激進。他們甚至要求像中國和印度這樣的發展中排放大國也必須進行大幅減排。由于該集團成員無需承擔任何減排義務,并希望獲得發達國家提供的氣候適應資金,因此,堅決支持達成國際氣候協議。

“雨林國聯盟”由擁有熱帶雨林的10個國家組成。熱帶雨林在地球氣候系統中起著重要的調節作用,砍伐熱帶雨林是最大的二氧化碳排放源之一,在全球變暖的貢獻方面僅次于化石燃料的焚燒,占全球碳排放量的20％至25％,避免毀林理應作為削減溫室氣體排放的重要措施。在這些國家,砍伐熱帶雨林的目的一般是為了擴大耕地面積,種植農作物,增加糧食生產。所以砍伐雨林也是各國經濟發展的無奈之舉。因此,它們要求將避免毀林納入未來的國際氣候體制,主張熱帶雨林國家通過避免毀林而減少碳排放的行為應該得到補償。

除此以外,還有包括49年成員國組成的“最不發達國家集團”、由33個成員國組成的“拉丁美洲和加勒比海國家集團”、“東歐集團”和由墨西哥、韓國、瑞士組成的“環境公正集團”。這些集團的特殊利益,直接左右著它們在國際氣候談判中的立場。

三、結論

從上述各國氣候決策基礎因素的分析中可以得出清晰的結論,那就是,在國際交往與合作中,國家利益最大化是任何政府決策所追求的終極目標。在抑制全球變暖的國際社會集體行動中,各國奉行的是“本國利益至上”原則。正是由于各國在削減溫室氣體的行動中面對不同的成本-收益曲線,成本和收益難以均攤,才造成各國立場迥異、國際氣候談判陷入“囚徒困境”。因此,未來國際氣候談判的出路在于,通過對國際氣候協議的創造性設計,納入各種激勵和制約因素,以有效平衡各方利益。

[1]Sp rinz,D and Vaahtoranta,T.The Interest-based Explanation of International Environmental Policcy[J].International Organization,1994,48（1）：77-105.

[2]IPCC.《政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告第二工作組報告》（中文版）[EB/OL].http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_cn.pdf,2010-01-28.

[3]The U.S.Global Change Program.Climate Change Impacts on the United States：The Potential Consequencesof Climate Variability and Change[EB/OL].http://www.usgcrp.gov/usgcrp/ Library/nationalassessment/00Intro.pdf,2010-02-16.

[4]BP.Statistical Review of World Energy June 2008[EB/OL]. http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/china/bpchina_ chinese/STAGING/local_assets/dow nloads_pdfs/BPStatsReview2008_chi.pdf,2010-02-18.

[5]Energy Information Administration.Sho rt Term Energy Outlook 2008[EB/OL].http://www.eia.doe.gov/pub/fo recasting/steo/oldsteos/may08.pdf,2010-02-20.

[6]WWF.Nippon Changes[EB/OL].http://www.panda.org/ w hat_we_do/know ledge_centres/climate_change/publications/ impacts.cfm？139001,2010-02-22.

[7]Yasuo Fukud.In pursuit of Japan as a Low-carbon Society’[EB/OL].http://www.kantei.go.jp/foreign/hukudaspeech/ 2008/06/09speech_e.htm l,2008-06-09.

[8]國土資源部咨詢研究中心.北極地區油氣資源儲量驚人[EB/ OL].http://www.crcmlr.org.cn/new s_zw.asp？new sId= L809081554054363,2010-03-10.