淺論設置土地發展權完善土地征收制度的必要性

李齊政

（華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510640）

土地征收是指土地產權由私人或集體向國家的讓渡，國家為此付出一定的代價即給予土地所有權人公正合理的補償。土地征收的關鍵問題是如何確定合理的補償標準，包括確定合理的補償方式和補償數額。

目前，補償標準確定的方式有兩種：一是以法律形式政府出價，二是允許土地所有權人報價，然后政府與其談判確定。在第一種方式中，政府考慮到征地成本很有可能壓低補償標準，由此會導致政府無節制地對私人產權的剝奪；而如果采用第二種方式即允許私人報價，私人出價難以確定、交易成本過大，因而將阻礙正常征地的進行。關于征地補償數額也有兩種結果：全額賠償和部分賠償。如果政府全額賠償，就會刺激私人過度投資，導致資源大量浪費；而部分補償又會刺激政府過度管制私人財產，這對雙方都是不公平的。

怎樣才能使土地征收和保障農民權益之間相和諧。很多學者對此都表達了其看法，如沈守愚提出土地征收過程中切實保護農民集體的農地發展權的重要意義[1]；劉明明分別論述了在我國土地發展權的歸屬與實現[2]等。但以上學者大都著力于對土地發展權的理論建構和探討，而對其現有制度的創新性影響關注不夠。目前有關土地征收制度的研究主要集中于從不同角度考察其存在的問題以及在現存制度框架下如何完善該制度，而很少有從土地發展權角度去討論如何創新或重構我國土地征收制度的。本文則此角度入手，在對土地發展權的概念和歸屬進行界定的基礎上，提出一些關于改進土地征收制度的設想。

1 土地發展權的概念、歸屬及其國外實踐

土地發展權（Land development right），是對土地在利用上進行再發展的權利，即土地所有權人或土地使用權人改變土地現有用途或者提高土地利用程度的權利。土地發展權制度始于1947年英國的《城鄉規劃法》，該法規定，一切私有土地將來的發展權移歸國家所有。此后，美國、法國等陸續建立了該制度，但不同國家的具體制度設計差異較大。

1.1 土地發展權歸屬

目前，對于我國的土地發展權歸屬問題，大部分學者認為屬于國家，少數觀點認為中國的土地發展權歸屬要體現對產權的尊重，土地發展權歸屬農地所有者即農民集體所有。

（1）認為土地發展權歸屬國家所有。這一部分學者認為，土地發展權權源是國家主權，是一種獨立于土地所有權之外由國家所有的土地權利。如張友安、陳瑩認為土地發展權歸國家所有有利于土地供應參與宏觀經濟調控，有利于實施土地利用總體規劃。但是，必須明確土地發展權取得費用納入土地征收成本，而且土地發展權的價值應大部分用于反哺“三農”，以維護農民利益，促進城鄉和區域之間協調發展[3]。賈海波認為，土地發展權這種權利只能由國家來行使，尤其是在實行社會主義公有制且人多地少的我國。現行的土地用途管制制度、農地轉用制度和農地在農業用途內的流轉制度等雖然限制了農民將土地帶入建設用地市場變現以實現更大的收益，但同時保護了農地不被輕易轉用和占用，保護了農地的自然屬性和農業生產方式。他認為將土地發展權的權利主體確定為國家，對有效制約任意把農地改變為非農建設用地的行為是完全必要的[4]。胡蘭玲認為，從長遠發展來看，應將農地發展權歸屬國家所有，使用者若想進行開發必須先向國家購買發展權。土地發展權歸國家所有，國家決策土地的開發利用有利于科學用地[5]。

（2）認為土地發展權歸屬土地所有者所有。持這一觀點的學者認為，國家向土地所有者購買發展權或允許農地發展權可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易。如劉永湘等從維護農民土地產權利益的角度，建議實行土地發展權歸農民集體所有，現行的土地征收制度極大地壓抑了土地發展權的實現，農民對此利用各種形式進行抗爭，造成農地轉用管理混亂局面，建議進行土地產權政策邊際調整，充分考慮農民的土地發展權利益補償問題[6]。侯華麗，杜艦認為，從權力的利益上看，農民擁有對農用地的使用權，而權利本身就是有價的，由使用權帶來的利益應該歸農民所有。因此，土地發展權歸屬土地所有者所有[7]。

1.2 有關土地發展權歸屬的國外實踐

在國外，土地發展權的歸屬有兩種處理方式：一是和其他土地權利一樣自動歸屬于土地所有權人，政府為實現保護耕地等公共政策可向土地所有權人購買土地發展權，如美國；二是土地發展權從一開始便屬于國家或政府，如果土地所有者要改變土地用途，必須先向政府購買土地發展權。

土地發展權的以上兩種不同的歸屬方式反映了立法通過權利配置追求不同的公共政策目標：前者有利于實現土地利用的高效率和為保護耕地，防止城市向農村過度擴張；后者是為了追求社會公平，防止因外生政策之故而致地價大幅攀升[8]。英國是實行土地發展權國有化的典型國家。英國1947年《城鄉規劃法》實施后，土地市場交易幾乎完全停頓，迫切需要使用土地者除了按照黑市地價進行交易外，這就在無形中抬高了地價，阻礙了土地的正常使用，使土地發展權國有實際上演變為土地漲價歸公。有鑒于此，該規定于1952年被廢除。美國的做法與英國恰好相反。在美國，土地發展權歸屬于土地所有權人，政府為了保護城市郊區的耕地往往向土地所有者購買發展權，農民出售發展權后可以繼續耕種原有土地，但不能改變其用途。

2 我國現行土地征收制度存在的問題

依據《物權法》第42條之規定，土地征收是國家為了公共利益之需要，依法征收集體所有的土地并給予合理補償。土地征收是土地產權由私人或集體向國家的讓渡，國家為此必須付出一定的代價即給予土地所有權人公正合理的補償。因此，土地征收的關鍵問題是如何確定合理的補償標準，包括合理的補償方式和補償數額。

關于征地補償，國外有兩種典型做法，一是美國實行完全補償，不僅補償被征土地的現有價值，而且考慮土地可預期、可預見的未來價值，同時還補償因征收而導致相鄰土地所有者、經營者的損失；二是德國和日本的相當補償原則，此種補償標準略低于美國，但補償范圍也比較廣泛，如德國包括土地或其他標的物的權利損失、營業損失、征收標的物上的一切附帶損失等[9]。我國目前實行不完全補償原則，補償范圍窄、標準低，亟須在經濟發展的基礎上適當擴大補償范圍，科學確定補償標準。按王海鴻等的觀點[10]，我國現行土地征收制度存在以下主要問題：

（1）征地范圍過寬。我國法律對公共利益的范圍界定不明，而且國家壟斷土地一級市場，農地不能轉為建設用地進入市場，當建設用地需求上升或非公益性經營項目建設需占用集體土地時，國家只能行使土地征收權，土地征收成為唯一可能的制度安排，這必然導致征地范圍過寬。

（2）征地補償費與土地市場價值脫鉤。目前我國的土地征收是一種行政行為而非市場行為，由于禁止集體土地入市，也就沒有土地的一級市場價格，從而不會對國家的征地補償構成壓力。

（3）征地安置工作不完善，失地農民的社會保障問題突出。由于戶籍制度及城鄉二元分割體制，失地農民既無土地可耕種，也無法享受城市最低生活保障等待遇，加上征地實行貨幣化補償和補償費又被層層截留，造成矛盾突出，農民利益無法得到保障。

（4）土地征收權被濫用。由于土地出讓收益分配不合理，激發了基層政府的賣地沖動，更有甚者，一些地方政府為吸引外資往往以極低或者零地價供地，造成大量國有土地資產收益流失。

（5）征地過程中公眾參與度不高，缺乏透明度。集體組織代位參與征地談判，少數鄉村權力人物成為征地的最大受益者，征地過程的全程管理和有效的監督反饋機制尚未建立起來。

以上問題使政府的征地決策陷入了困境：征地既要實現既定的公共政策目標，又要尊重和保護公民的私有產權，該如何平衡呢？對此，我們可不可以利用土地發展權來完善有關制度呢？

3 設置土地發展權來完善土地征收制度的必要性

綜合上述，我國現在土地征收出現的各項困境和問題，很大程度上是由于利益分配不均造成的。隨著經濟的發展和城市的不斷擴張，大量農地被征用或轉用。國家先以低價征用農村土地，然后再以高出幾倍甚至是幾十倍的價格出讓給開發商，獲取巨額土地出讓金。土地經開發商開發后再以高出農民收益幾十倍的價格推向市場。國家、開發商都可以從土地開發中獲得巨大的收益，而土地補償費卻只以維持被征地農民的基本生活為標準。征地補償過低，使得失地農民在失去基本的生產資料之后沒有足夠的資本得以發展新的產業來維持生計。國家以及各類開發商為自身利益，犧牲或侵占農民應有的經濟利益，以至產生以上的問題。

目前，我國實行土地公有制，包括國家土地所有權和農民集體土地所有權。在利益上，盡管局部利益服從整體利益，團體利益服從國家利益，但實際上，利益沖突還是參透在各個階層中。因此，在土地增值收益分配上，在國家與農民集體之間以及農民集體之間都有著鮮明的競爭性和排他性。這種利益的排他性而非共享性要求消除在土地利用和管理中的利益不平衡，這就為創設可轉移土地發展權創造了權利基礎。因此，筆者認為可以通過土地發展權的設置在征地中既能實現既定的公共政策目標，又尊重和保護了公民的私有產權。

理由是：土地發展權可以解決土地征收中增值利益的分配不公平狀況。

目前我國現行的土地征收補償安置主要辦法是由土地年產值為基礎、按照一定倍數測算征地區片綜合地價的產值倍數法，這是我國現行《中華人民共和國土地管理法》所規定的唯一確定征地補償標準的方法。隨著市場經濟的建立，這種辦法的弊端日益凸顯。土地征用使得失地農民想種田沒有地、出城就業有沒其他技能、又沒有被納入社會保險體系，生活陷入貧困。造成這種失地農民貧困化的現狀，土地權利的缺失是重要原因。土地發展權就是改變土地用途和提高土地利用度的權利。如果賦予農民土地發展權，土地征用補償就會以市場價格為標準，而非以農用地的年產值為標準，從而農民可以分享城市化進程帶來的利益。

總之，農地征用補償除了支付農地所有者傳統的土地所有權價格之外，還應該對土地發展權給予補償。當前我國土地對于農民還是有很強的社會保障和失業保險作用的，筆者認為這決定了我國農地征用過程中設置土地發展權是必要的。

結合以上所述，土地發展權制度就能夠一定程度上解決現行土地征收制度所帶來的問題，起到提升整個制度運作效率的作用。

[1]沈守愚.論設立農地發展權的理論基礎和重要意義[J].中國土地科學，1998，（12）.

[2]劉明明.論我國土地發展權的歸屬和實現[J].農村經濟，2008，（10）.

[3]張友安，陳瑩.土地發展權的配置與流轉[J].中國土地科學，2005，（5）.

[4]賈海波.農地發展權的設立和權利屬性[J].中國土地，2005，（10）.

[5]胡蘭玲.土地發展權論[J].河北法學，2002，（2）.

[6]劉永湘，楊明洪.中國農民集體所有土地發展權壓抑與抗爭[J].中國農村經濟，2003，（6）.

[7]侯華麗，杜艦.土地發展權與農民權益的維護[J].農村經濟，2005，（11）.

[8]苑韶峰.中外土地征用補償制度的比較與借鑒[J].理論價格與實踐，2006，（10）.

[9]王海鴻，杜莖深.論土地發展權及其對我國土地征收制度的創新[J].中州學刊，2007，（9）.