美國對臺軍售的內部機制

全球最密集的美軍火集中地

以1992年美國向臺灣出售150架F-16戰斗機為開端，20世紀最后10年臺灣的“二代兵力整建計劃”轉向以大規模進口外國軍事裝備為主。在此期間，臺灣花費了大量的財力采購各種先進武器系統。上世紀90年代，彈丸之地的臺灣成為世界進口武器最多的地區之一。根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所和英國倫敦國際戰略研究所的相關報告，從1996年至2003年，臺灣軍火進口總額超過200億美元，位居全球第二，僅次于中東的沙特。

進入21世紀后，臺灣始終在從美國引進各種最先進的武器系統，每年花費巨額的資金從美國引進作戰武器，2008年美國政府在布什總統執政期間已經完成了相關程序，準備向臺灣出售高達65億美元的軍火。

奧巴馬上臺后，盡管已經將中美關系升格到最重要的美國雙邊關系的基礎上，但也僅僅是口惠而無實質性進展，相反美國卻通過各種措施，包括貿易保護主義，破壞中美本來應該加強而不是削弱的經濟和政治關系。而奧巴馬今年年初批準出售的第一筆對臺軍售“愛國者”一3型防空導彈，僅僅是美國已經確定要向臺灣出售的武器系統、F-16最新型號作戰飛機、“宙斯盾”先進艦船系統以及常規潛艇系統中的一個組成部分。這些美臺早已密謀多年的軍火交易如果能夠全部完成，中美關系勢必將倒退到準戰時敵對狀態。

在如此巨大的軍事開支和武器進口的作用下，臺灣成了當今世界軍事化程度最密集的地區。目前，在“二代兵力整建計劃”中由臺灣自制的武器系統已全部進入臺軍現役，第二階段在國際上采購的武器系統也已全部到位，臺灣已完成了其二代兵力整建計劃。該計劃試圖在與大陸軍事力量的對抗中在三個主要軍事領域取得優勢：臺灣海峽上的空中優勢、反封鎖的戰斗能力、反擊海上和空降登陸。

錯誤的軍火銷售法律基礎

進入21世紀后，歷屆美國政府始終堅持向臺灣出售軍火，并用美國國內法《與臺灣關系法》作為對臺軍火銷售的政治基礎，而所謂的美國《與臺灣關系法》是美國憲政歷史上獨一無二、由美國軍事工業產業集團和親臺保守勢力集團聯手炮制，徹底違背相關國際法準則，嚴重侵犯中國國家主權，同時也將美國民眾推向潛在臺海戰爭危險的美國國內惡法。

這位美國國防部官員已經清楚地表明《與臺灣關系法》沒有真正的民主立法過程，而是美國統治立法領導階層的杰作，而這位美國國防部官員沒有告訴美國參議員的是：這部法案有可能將美國拖人與中國發生軍事沖突的危險之中，而第二次世界大戰之后，美國從未贏得一場與中國有關的發生在亞洲大陸的戰爭!

盡管在過去的幾十年間中美關系已經擺脫了全面的軍事對抗，但美國內外政治的邏輯和歷史慣性，卻使美國在與中國的雙邊關系上始終未能發生根本的轉變；從克林頓、布什到奧巴馬，冷戰結束后的三屆美國政府對華政策都邏輯混亂，無法擺脫傳統的冷戰邏輯去適應亞洲和中國正在發生的巨變。

將徹底激怒中國

目前美國與臺灣進行新一輪的軍事合作和武器銷售將涉及在《臺灣安全加強法》中所提到的各種大規模武器系統，其中臺灣加入美國的戰區導彈防御系統已成為定局；臺軍已經購入的“愛國者”-2和此次奧巴馬政府批準向臺灣出售的“愛國者”-3本身就是美國戰區導彈防御系統的核心系統，臺灣正在美國的幫助下建立反導彈系統，企圖對抗大陸的軍事力量。而缺乏美國空天一體的軍事信息系統支持，臺灣購入的“愛國者”導彈系統無法發揮作用，因此通過向臺灣出售“愛國者”導彈系統，美臺已經在戰區導彈防御系統上建立了事實上的軍事聯盟。

另一個值得注意的美臺軍火銷售趨勢是，除了上述幾項重大的武器系統硬件交易轉讓外，由于臺灣目前已基本完成“二代兵力整建計劃”，各種武器裝備已陸續到位，臺灣下一步的擴軍備戰將首先是完成二代裝備的各種系統間的集成組合、人員訓練和系統性能的改進。在這段期間，美方對臺灣軍方的各種武器銷售將包含電子系統軟件技術，相關的情報以及人員訓練交流，與大規模的武器硬件系統交易相比，這些以軟件為核心的美臺軍火銷售將在表面上不引人注目，而實際上則同樣嚴重威脅海峽兩岸的局勢。

美售對外軍火的管理和動力

與一般的國際貿易不同，軍事裝備是一種特殊的商品，在當今世界的軍火市場上，美國占有絕大部分市場份額。根據美國國會相關的研究資料：從上世紀90年代開始，美國在國際軍火市場上的份額一直保持在60％左右，其它的歐洲國家如英國、法國、德國的市場份額占20％左右，美國和歐洲國家左右著世界軍火市場，其它國家如俄羅斯和以色列只在全球軍火市場上占有一小部分市場份額。

在1995年美國白宮新聞處對外發表的關于美國常規武器轉讓政策的一份文件中，美國政府將其對外轉讓常規武器的目標總結為以下幾項：一、使美國武裝力量在技術能力上超越潛在的敵手；二、使盟友和朋友可以預防侵略，并在有需要時保持與美軍共同作戰的能力；三、在涉及美國利益的地區維護地區性穩定；四、推動和平解決爭端、軍備控制、人權、民主和其它的美國外交目標；五、增強美國國防工業的潛力，用較低的成本保持美國軍事工業長期的軍事技術優勢。

《美國1976年安全援助和軍火出口控制法》簡稱為軍火出口控制法，是美國現行的對外軍火出口管理的核心法律制度，而美國國務院、國防部以及數個政府機構，都對美國軍火出口有審批的權限，其中美國國防部起著決定性作用。目前美國軍火出口有三大主要機制，分別是：對外軍援FMA、對外軍售FMS和直接商業銷售DCS。以上三個美國軍火出口的主要渠道都由美國國防部管理，其中對外軍售FMS占美國對外軍火出口總額的85％，是最重要的美國軍火出口渠道。

在對外軍售FMS實施期間，美國國防部作為外國客戶的項目管理人，以美國國防部的身份為外國軍火客戶向美國軍工企業采購，從而使外國軍火客戶能分享到美國政府武器采購的各種優勢，包括在現貨短缺的情況下，從美國軍事系統的同類庫存中調撥同類裝備，以及享受美國國防部同類產品大額采購的價格優勢，以及由美軍提供必要的技術支援等優勢。

而在美國對外軍火出口的審批過程中，在美國國防部、國務院以及其它的相關機構批準后，最后的審批權集中在美國總統的個人行政權力下，因此任何一筆美國對外軍火出口，最終負責人都是美國總統本人。

機制化的軍火銷售

美國對臺軍火銷售同樣受到以上各項審查標準和出口目標的管理，也同樣受到一案一批的審查。從理論上來說，美國對臺武器出口只是美國全球軍火銷售中的一部分，但美國對臺軍火銷售與美國向其它地區銷售軍火有以下完全不同的特征：

一、臺灣是美國軍火銷售目標中潛在戰爭中危險最大的地區，美國軍火銷售直接影響這一地區的軍事平衡和戰爭準備程度；二、臺灣是目前世界上美國大宗軍火接收方中惟一不享有主權國家地位的地區，美國將數量如此巨大的軍火銷售給一個連主權地位都不具備的地區是世界軍事史上少有的；三、臺灣是目前美國軍火工業最大的客戶之一，其軍火需求數量大，技術性能要求高，種類廣泛，并且有良好的付款記錄；四、美國對臺軍火銷售嚴重侵犯中國，被中國認為是侵犯國家主權的行為，違反國際法中一國應在其它國家的內部爭端中保持中立的原則，因此是美國對外軍火銷售中爭議最大的部分。

目前，美國當局在決定向臺灣出售武器的問題上已經有固定的程序，該程序包括美臺之間每年定期舉行的軍火交易談判，參加方為臺灣軍事當局和美國事實上對臺官方機構“美國在臺協會”，包括美國國務院、美國國防部和美國總統國家安全委員會都參與相關的對臺武器出售會議。大體上，每年都在進行的美國對臺灣的武器銷售分為四個談判階段：

一、預備談判。在此期間臺灣各軍種分別提出采購項目。然后由臺灣“國防部”匯總后決定，每年向美國提交10項以上的大宗軍火采購清單，臺灣向美國每年提出的龐大軍火采購清單足以使臺灣每年都成為世界上最大的軍火買家之一。

二、在臺灣實地考察和工作談判。收到臺灣“國防部”提交的軍火采購項目清單后，美國對臺協會出面組織若干由美國國防部官員組成的工作組赴臺灣考察臺軍需求和相關資料，在臺灣期間美國國防部軍方官員會直接與臺灣軍方打交道，并實地考察臺軍的戰場建設。

三、美國政府內部機構協調。每年在固定的時間內，通常是3～4月，美國三個部門的決策級別最高官員，通常是負責政策事務的美國國防部副部長，負責軍控與國際事務安全的副國務卿，美國國家安全委員會安全事務副顧問，以及其他的相關政府高層，會共同協商解決美國政府內各部門對臺灣武器銷售的分歧。如果分歧無法解決、他們會最終向各自部門的最高負責人，也就是美國國防部長、美國國務卿以及美國總統國家安全事務助理分別匯報，由他們協商解決。若最后分歧始終存在，美國總統將親自做出決策。在法定程序上，任何一筆對臺軍火銷售，最后的決策權都在美國總統的手中。

四、美臺武器銷售和軍事合作年度談判。美國政府就對臺武器銷售完成以上程序后，每年4月份會在美國首都華盛頓舉行美臺年度武器銷售和軍事合作談判，臺灣方面由軍方高層出席。在此期間，臺灣軍方高層會赴美國軍事基地或廠家考察相關的武器裝備訓練和展示。

對臺軍火銷售的深層動機

在美國對臺軍火銷售這一錯綜復雜的現象背后，我們看到美國對臺軍火銷售有著諸多的原因，其中起決定性的是以下一些動機：

一、美國全球戰略和對華戰略的考慮。美國希望通過對臺軍火銷售能對中國大陸軍事力量的發展起制約作用，尤其是在目前美國尚無法為其與中國未來關系制訂準確的軍事戰略，以及尚未與中國在臺灣問題上發生軍事對抗之前，美國將通過加強臺灣來達到其全球戰略中軍事遏制中國的目標。

二、為美國與中國進一步對抗做戰場軍事準備。美國對臺軍火銷售除了有戰略上的考慮外，也有直接的軍事考慮。美國目前在全球的軍事存在已經一改過去大量部署前沿軍事基地和美國軍事人員的作法，而更多的以軍事聯盟，在未來的戰區保持武器系統庫存，戰時人員輕裝部署啟用庫存設備等形式。

三、美國軍工聯合體的利潤追求。軍事工業是目前美國經濟中僅有的幾個還有全球競爭力的傳統產業，由于特殊的市場機制，客戶的需求與安全有關，產業壟斷和競爭受限等原因，美國軍火工業的平均利潤要遠高于美國民用產業。在目前全球軍火市場總體萎縮的情況下，美國軍事工業以及代表其利益的美國政治中的軍工聯合體出于純商業的考慮十分看重臺灣軍火市場，臺灣始終是美國最重要的海外軍火客戶之一，而且與臺灣軍火貿易的成交條件在總體上優于其它美國軍火合同，這是因為臺灣自身缺乏有力的討價還價的地位而決定的。

四、歷史原因和美國親臺勢力以及臺灣在美政治游說活動的結果。客觀地來看，美國軍火工業與國民黨軍隊早在二次世界大戰起就有密切的往來，多年來臺灣一直是美國軍火最大的用戶。

在臺灣當局近幾十年的苦心經營、美國亞洲和全球霸權的戰略利益、美國國內軍事產業集團的操縱以及美國國內政治中各種把中國視為敵人的各種勢力的共同推動下，美國國內政治中始終有回顧中美兩國更大的戰略共同利益，而頑固堅持發展美臺軍事關系，包括堅持對臺軍火銷售的強大勢力存在。

目前在美國參眾兩院都有親臺議員把持著重要的委員會，并利用各種機會企圖將以美國行政當局為主導的對華政策方向控制在他們手中，美國國會系統始終是美國對臺軍火銷售和親臺關系的力量重心。而以歷屆美國總統為中心的美國行政外交當局，受到美國國內各種既得利益格局和美國全球霸權內在邏輯的局限，始終無法確定一個有完整目標和方向的對華戰略。而美國軍方則出于其自身的因素，需要在全世界不斷尋找敵人來維持自己存在的必要性，尤其是為證明巨額軍費開支的合理性，則會在和平時期不斷尋找所謂的美國潛在對手，并通過各種方式去遏制對手。而向潛在敵人的對手銷售軍火，就是最佳的遏制手段之一，因此美國軍方始終是美國對臺軍火銷售的最重要推手。