讓化妝品“質”安升級
——構建化妝品市場長效監管機制

文◎黎英華 李樹青 郭懷滿

近些年，隨著人們生活水平的提高，化妝品行業如雨后春筍般迅速發展壯大起來。然而，一哄而上的化妝品給監管工作帶來了極大困難。目前，化妝品市場營銷混亂、法律法規滯后、人們盲目消費，這些都阻礙著化妝品行業的健康發展。從真正意義上講，規范化妝品市場已經成為迫在眉睫的事。本文針對化妝品經營使用中存在的問題進行分析，并提出相應的管理對策。

化妝品市場營銷現狀分析

部分化妝品經營者無視銷售標簽標識標注不符合要求的化妝品。為了追求經濟利益最大化，一些化妝品經營者無視化妝品法律法規，購進標簽標識標注不符合要求的化妝品，并在市場上堂而皇之地銷售。例如，不少賓館、飯店使用的客用類化妝品外包裝標注項目不全，有的未標注生產日期和保質期，有的未標注生產廠家，有的未標注衛生許可證號。部分企業銷售標簽、小包裝或者說明書上注有適應癥、宣傳療效、醫療術語的化妝品；還有部分企業銷售的普通化妝品外包裝未標注生產日期、批號，特殊用途化妝品未標注特殊用途化妝品批準文號等內容。

美容美發店、化妝品專營店采取“夸大化妝品功效”的手段，向消費者推銷化妝品。一些美容美發店、化妝品專營店的經營者只顧經濟利益，不顧消費者的使用安全，在根本不了解消費者皮膚狀況的情況下，夸大宣傳化妝品的功效，向消費者盲目推介化妝品。例如，某女士臉上起了幾個小痘痘，到化妝品店購買祛痘類化妝品。銷售人員不管這名女士的膚質，盲目地向其推薦一款產品，說此產品能夠在一周內除痘。該女士使用這款化妝品一個星期后，不但臉上的痘痘沒有減少，皮膚還紅腫發炎了。

化妝品經營商戶貪圖小利，銷售假劣化妝品。近些年，有少數生產經營者在無生產經營許可資格的情況下，假冒正規企業的衛生許可證號和產品批準文號，或直接偽造批準文號，利用小加工廠或地下窩點，非法生產加工化妝品，擅自將假劣產品或“三無”產品打入市場，并以低于其他同類產品的價格進行銷售。部分化妝品經營商戶貪圖便宜，明知是假冒偽劣產品仍購進銷售，坑害消費者。例如，某監管人員在一次專項檢查中發現，某企業柜臺上擺放的化妝品有問題，要求企業負責人將產品下架，企業負責人馬上照辦，并坦白地說：“我知道這個產品有問題，但它的進價實在是太便宜了”。

美容行業非法自行配制化妝品，違法添加藥物，蒙騙消費者。一些美容師為了增強美容效果，擅自在化妝品中加入地塞米松、氯霉素等禁用物質；還有些美容院自行配制化妝品，比如精華素、亮膚霜、祛斑水、美白油等；還有的為增強效果加大果酸、氫醌等限用物質的用量。這些限用物質過量，如鉛、砷、汞、激素等有害物質超標，將危害人體健康，使那些本想“變美麗、更漂亮”的消費者受到美容店自行配制的化妝品——這一隱形殺手之害。例如，監管人員在某次化妝品專項檢查中，發現一家美容店給顧客做美容時就使用了自行配制的沒有標簽標識的產品。

化妝品監管現狀分析

化妝品法律法規滯后，嚴重制約化妝品監管工作的有效開展。1998 年9 月26 日國務院批準實施的《化妝品衛生監督條例》已不適應現在化妝品市場的發展要求，同時還嚴重制約著監管工作的有效開展。例如：《條例》對經營者索證不規范或銷售未索證化妝品的行為沒有具體的處罰措施；對說明書、標識中有宣傳療效、使用醫療術語及夸大宣傳功能的化妝品只能給予警告的行政處罰；對自制化妝品的違法行為沒有具體的說明和相應的處罰措施。《化妝品衛生監督實施細則》第四十五條規定，對“涂改特殊用途化妝品批準文號者”，只能“處以警告，并責令其限期改進”。如此輕微的法律責任，過低的違法成本，使“企業是產品質量第一責任人”的要求難以落實到位。

化妝品管理體制不順使得化妝品監管難以到位。目前，涉及化妝品監管的有工商、質監、衛生、藥監等多個部門。這種監管體制，從表面上看似乎分工很細致，但實質上這些部門的監管責任并不是很明確。各監管部門碰到有利益的地方，重疊監管，不僅容易造成部門之間的矛盾，而且浪費了執法監督經費；沒利益的地方，你不管我也不管，形成監管真空，使違法者乘虛而入，甚至造成難以挽回的損失。

單純采取“檢查索證和檢查化妝品標簽標注情況”的方式對化妝品經營環節實施監督存有弊端，無法監控化妝品內在質量。各監管部門對化妝品經營環節的監督，主要是檢查索證和標簽、說明書標注情況。這種監督方式，無法了解產品的內在質量，容易被造假者鉆空子。

化妝品采取無償抽樣存在弊端，嚴重影響監控效果。目前，檢驗流通環節化妝品的質量，要靠監管部門無償抽樣送檢。但是抽樣所需產品的數量太大，化妝品經營店很難承受抽樣造成的經濟損失，因而不配合監管部門抽樣，致使高價格產品的抽樣送檢難于實施，抽檢品種覆蓋面因此受到限制，嚴重影響了對化妝品市場的監控效果。例如，抽取購進價格是120 元/瓶的爽膚水，按要求一次抽取3 倍量需要7 ～8 瓶，樣品總金額達840 ～960 元，對于一個個體戶來說，這樣的經濟損失是他們很難承受的，因而就更談不上配合監管部門抽樣了。

普通化妝品充斥特殊用途化妝品市場，監管部門對其存在監管盲區。目前，市場上銷售的“祛痘、祛皺、除螨、美白”等化妝品雖然不屬于特殊用途化妝品，但都具有某種特殊功效，同特殊用途化妝品沒有本質區別。但是相關法律法規沒有將其列入特殊用途化妝品管理范疇，使對這些類別的化妝品監管存在盲區。這些化妝品由于審批程序簡單，在生產過程中很容易違規添加抗生素等禁用物質。幾年來，因使用違法添加物質的化妝品而導致的不良反應逐年增加，由此造成的化妝品安全問題應當引起重視。

構建化妝品市場管理體制的對策

加快化妝品安全立法步伐，改革化妝品安全監管體制。當前，化妝品監督體制存在缺陷，特別是現行的頒布于1989 年的《化妝品衛生監督管理條例》，已經不適應化妝品行業飛速發展的需要。建議盡快出臺化妝品安全法，制定化妝品安全標準；改變化妝品由多部門監管的現狀，合理劃分監管權限，規范化妝品管理體系。建議將化妝品審批權和監管權劃歸一個部門統一監管，同時建立一支“責、權、利”高度集中統一的、權威、高效、廉潔的化妝品安全監管隊伍，逐步形成強有力的化妝品安全監管體系和有效機制。

適當擴充特殊用途化妝品種類。隨著祛痘、祛皺、除螨、美白等特殊功能化妝品的出現，特殊用途化妝品范圍過窄問題日益凸現出來，最初確定的九類特殊用途化妝品已遠遠不能適應化妝品監管的需要。筆者認為，應擴充特殊用途化妝品目錄，把具有祛痘、祛皺、除螨、美白功能的化妝品納入特殊用途化妝品管理，以強化相關產品的監管，將其質量風險控制到最小程度。

制定化妝品標簽標識管理規范，完善標簽標準。針對市場上化妝品標簽標注不規范的現象，建議盡快出臺標簽標識管理規范，在規范中提出適應癥、療效、醫療術語的具體界定標準，明確標簽標注的內容，對標注不合格的產品加大處罰力度。

政府組織協調，行政監管部門合理利用政府資源。各級政府要加強對化妝品安全監管工作的統一領導和組織協調，強化工商、城管、衛生、質監等各相關部門之間的配合與協作，建立良性互動工作機制和職能制約機制，降低執法成本，避免執法缺位。同時，行政監管部門要合理利用政府資源。化妝品市場監管工作，涉及企業多，監管任務重，光靠行政部門的監管很難監督到位，必須注意發揮各地區鄉鎮政府、街道、村級組織等基層組織在化妝品監管工作中的作用。

配備先進的檢測設備和高技能檢驗人員，為化妝品日常監督提供技術支撐。

進一步加強化妝品安全檢驗檢測體系建設。吸納一批具有較高技術水平的檢驗人員，同時為實驗室配備先進的儀器設備。要不斷探索和采取多種檢測手段，例如：借鑒藥品快檢方式開展化妝品快速檢測，增加對化妝品功效成分的檢驗，把對化妝品違禁成分的檢驗列入檢測項目等。

強化抽樣，管住終端。從北京市對化妝品的抽檢情況來看，對流通領域化妝品的監管可采取以抽驗代替形式檢查的方式。市場熱銷的產品、虛假廣告宣傳的產品、群眾投訴多的產品、質量不穩定容易出現問題的產品(主要是美白、祛斑和抑制粉刺類化妝品)以及監督檢查中發現的質量可疑化妝品，都應作為抽驗的對象。另外，化妝品的檢驗項目也應根據產品的種類不同而有所區別，以體現其科學性和針對性，不斷提高不符合衛生要求化妝品的檢出率，降低“漏網”率。其次，要加大對抽驗不合格化妝品的處理力度。對抽驗結果不合格產品涉及的生產、經營企業要依法查處；對有可能嚴重危害公眾健康、產生不良社會影響的產品，應通過媒體及時發布安全警示；同時，生產經營企業對已售出的不合格產品應主動采取召回措施；最后，建議對化妝品的抽樣采取“有償買樣”的方式，以減輕企業的經濟負擔，擴大抽驗的覆蓋面。

加強對監管人員的培訓，提高監管水平，創新監管方式。監管質量的提高，監管方式的創新，都離不開監管人員素質的提高。因此，要注意對監管人員加強法律法規、專業知識以及新技術的培訓，不斷擴充監管人員的知識面，提高其監管能力。

積極開展化妝品安全宣傳工作。一是要創新宣傳方法，做到“集中與分散宣傳相結合、傳統宣傳方式與現代宣傳方式相結合、日常宣傳與特殊宣傳相結合”，既可以利用媒體和常規的宣傳方法，又可以編排形式多樣、群眾喜聞樂見的文藝節目進行宣傳。二是要延伸宣傳觸角，把觸角延伸到最基層的鎮村、街道，以切實提高廣大群眾的維權意識和識假能力。

強化企業誠信自律，規范企業經營行為。俗話說得好：“人無信不立，企無信難存”，無數事實充分證明了這一點。為了使企業健康發展，應該建立政府引導下的化妝品行業誠信自律機制。要大力宣傳、積極倡導誠信觀念，加強誠信教育，普及誠信知識，同時，還要建立誠信有賞、欺詐受罰的獎懲機制，使誠信蔚然成風。