招投標(biāo)中最低價評標(biāo)法探討

張蓋藝

(西南民族大學(xué)新校區(qū)后勤集團(tuán),四川成都 610225)

中華人民共和國《招標(biāo)投標(biāo)法》中第 41條規(guī)定,中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價指標(biāo)并能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求,并且經(jīng)評審的投標(biāo)價最低;但是投標(biāo)價格低于成本的除外。這實質(zhì)上規(guī)定了中標(biāo)的基本條件,即投標(biāo)報價最低,但不能低于成本價。據(jù)此,引申出兩種投標(biāo)報價的評審方法——低價評標(biāo)法和合理低價法。在我國現(xiàn)行的建筑工程投標(biāo)報價評標(biāo)辦法上,以合理低價為主,而對低價評標(biāo)法則應(yīng)用很少。

1 合理低價的確定

在國內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)中,習(xí)慣將接近但不低于成本的投標(biāo)價格稱為合理低價。而在合理低價評標(biāo)法中,無論是有標(biāo)底招標(biāo)還是無標(biāo)底招標(biāo),都會用一定的方法確定出一個評標(biāo)價,再以評標(biāo)價上下浮一定的百分比(如 +3%,-5%)范圍來控制判斷某個投標(biāo)報價是否屬于合理低價,超出范圍的為無效投標(biāo)報價。這種方法看似合理,但是由此確定出的合理低價區(qū)間是否能涵蓋投標(biāo)企業(yè)的成本卻值得考慮,對真正有競爭力的投標(biāo)人是否公平值得質(zhì)疑。

2 合理低價的合理性問題

在我國著名的魯布革水利工程招標(biāo)中,標(biāo)底價為 14 958萬元,工期為 1 597天。在滿足招標(biāo)條件下,水電十四局的投標(biāo)報價為 12 132.7萬元,日本大成公司的投標(biāo)報價為 8 463萬元,分別比標(biāo)底價低 18.8%、43%。如果按現(xiàn)行的評標(biāo)做法,兩者皆超過常規(guī)的百分比范圍,不屬于合理低價,應(yīng)為無效報價。但是評標(biāo)專家委員會經(jīng)過質(zhì)詢,實事求是地判斷兩家投標(biāo)報價均未低于其成本,最后日本大成公司以最低價中標(biāo)。該工程于 1988年7月全部竣工,比合同工期提前 122天,而實際工程造價按開標(biāo)匯率計算約為標(biāo)底的 60%。實踐證明,合理低價的判斷不應(yīng)按標(biāo)底價或評標(biāo)價的一定范圍來確定,只有按投標(biāo)單位的建造成本來確定的合理低價才是真正公平合理的。

在《招投標(biāo)法》中對于“不低于成本價”中的“成本”界定,應(yīng)該是施工企業(yè)的個別成本。而目前普遍采用評標(biāo)價上下浮動幾個百分點作為成本界線并不合理。在有標(biāo)底的評標(biāo)中,標(biāo)底是根據(jù)預(yù)算定額產(chǎn)生的。預(yù)算定額反映的是社會平均水平,施工定額反映的是平均先進(jìn)水平。在標(biāo)底上下浮動幾個百分點,既不等于平均成本,也不等于企業(yè)個別成本。而在無標(biāo)底評標(biāo)中,低于近三年來同類工程平均造價合理幅度的報價則被認(rèn)為是低于成本價。而所謂的合理幅度,在評審中很難取得一致意見。在評標(biāo)實踐中,往往采取由評審組成員投票表決,以少數(shù)服從多數(shù)來評定出合理的最低投標(biāo)價中標(biāo)。這樣評定出來的合理幅度內(nèi)的價格也不能代表企業(yè)個別成本。由此看來,要使“合理低價法”真正合理,確定投標(biāo)人的工程建設(shè)成本便成了一個關(guān)鍵。

但是工程建設(shè)成本不僅包含工程本身的實體性投入,也包含施工企業(yè)的措施和管理上的投入。即使對同一個工程,每個施工單位的建造成本都不一樣。如何在有限的評標(biāo)時間內(nèi)科學(xué)合理地確定個別成本是一個難題,因為:

(1)建設(shè)工程具有單件性且投資額巨大,其建造過程具有技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)分工細(xì)、社會化程度高、周期長等特點,因此,其建造成本的計算過程和方法本身就非常復(fù)雜。加之投標(biāo)單位的技術(shù)力量、管理水平、經(jīng)營狀況千差萬別,工程本身又各具特點,要想在有效的評標(biāo)時間內(nèi)確定其投標(biāo)報價是否低于其個別成本基本上不可能。

(2)在招投標(biāo)的條件下,建設(shè)工程具有先交易、后建造的特點,這與一般商品采用先生產(chǎn)、后出售是有顯著區(qū)別的。在投標(biāo)報價時,工程項目的實際成本尚未發(fā)生,只能夠?qū)φ袠?biāo)項目的建造成本進(jìn)行預(yù)測,而這種預(yù)測往往不能準(zhǔn)確地反映該項工程的實際成本。

因此,在有限的評標(biāo)時間內(nèi),是難以確定施工企業(yè)個別成本的,也就無法斷定投標(biāo)人的報價是否低于成本。在這種情況下,目前所廣泛采用的合理低價法在很大程度上限制了承包商報低價,不能完全發(fā)揮出招投標(biāo)的競爭作用。承包商在投標(biāo)中,為了達(dá)到中標(biāo)的目的,將工作重點不是放在考慮本企業(yè)的實際技術(shù)與管理能力上,而是揣摩招標(biāo)人的可能標(biāo)底或類似項目投標(biāo)人的平均報價上。真正有實力的承包商投低價標(biāo),反而可能不能中標(biāo)。

3 最低價評標(biāo)法的必要性及問題

既然在有限的評標(biāo)時間內(nèi)難以確定出施工企業(yè)個別成本,而采用評標(biāo)價上下浮動幾個百分點作為成本界線又不合理,那么可以考慮采用低價法評標(biāo)。2000年正式實行的《招投標(biāo)法》的第四十一條規(guī)定,從法律層面上為實行低價招標(biāo)提供了依據(jù);而后 2001年我國政府又提出了制定統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則和工程量清單計算辦法,完全實現(xiàn)量價分離。隨著改革開放的不斷深入,政府對建設(shè)工程的定價也逐步從預(yù)算定額決定形式向“控制量、指導(dǎo)價、競爭費”方向轉(zhuǎn)變,競爭在建筑工程承發(fā)包交易中起著越來越重要的作用,這就為“最低價中標(biāo)”實施奠定了良好基礎(chǔ)。

最低評標(biāo)價法適用于工程規(guī)模較小,技術(shù)要求不高、施工方法簡單、一般施工單位均能夠承擔(dān)的工程項目。在評標(biāo)時操作簡便,淡化了標(biāo)底的作用。只要采取相應(yīng)的措施作保障,在評標(biāo)時就無須考察各個投標(biāo)企業(yè)的實際成本,商務(wù)標(biāo)中誰報價最低誰中標(biāo),大大節(jié)約了招標(biāo)過程中各環(huán)節(jié)發(fā)生的交易成本,適合我國目前國內(nèi)大部分的建設(shè)工程。而且在我國有必要大力推廣最低價中標(biāo),這是因為:

(1)最低價中標(biāo)符合國際慣例。我國加入WTO之后,建筑市場將逐漸對 WTO成員國開放,面對的競爭將更加激烈。同時,世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款的項目,絕大多數(shù)采用低價評標(biāo)法進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo),實行最低價評標(biāo)符合WTO的規(guī)則,也符合國際慣例。

(2)最低價中標(biāo)符合市場競爭規(guī)律,有利于降低建筑市場虛高的工程造價。市場經(jīng)濟(jì)的特點是公平競爭,競爭的核心是價格。報價越低越有競爭力,只要能“滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求”,誰的價格低,誰就可能中標(biāo)。

(3)最低價中標(biāo)有利于促進(jìn)投標(biāo)人提高項目管理水平,從管理中降成本,增效益。實行最低價中標(biāo),投標(biāo)企業(yè)為了中標(biāo)必須轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制,加強管理,推動技術(shù)進(jìn)步,不斷降低生產(chǎn)成本,力爭以最低的成本干出最優(yōu)工程,從而增加企業(yè)競爭力,推動生產(chǎn)力水平的提高。

(4)有利于克服建筑市場交易活動中的腐敗現(xiàn)象。低價評標(biāo)法淡化了標(biāo)底,可以有效防止串標(biāo)、抬標(biāo)、泄標(biāo)的現(xiàn)象,真正保證招標(biāo)投標(biāo)的公平、公開、公正原則,發(fā)揮競爭作用,有利于加強廉政建設(shè),促進(jìn)建筑業(yè)的健康發(fā)展。

但是,由于我國建筑市場發(fā)展的不平衡,承包商與工程建設(shè)項目的供需失調(diào),采用這種評標(biāo)辦法,難免產(chǎn)生惡性競爭,如標(biāo)價過低,在信譽市場不完善的情況下,容易產(chǎn)生工程建設(shè)質(zhì)量隱患。因此必須要有健全的法律體系和相應(yīng)的措施保證低價評標(biāo)法發(fā)揮最大的作用。

4 實施最低價評標(biāo)的保證措施

(1)建立健全建筑市場的相關(guān)法律法規(guī)。目前雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》和《建設(shè)工程發(fā)包和承包價格管理規(guī)定》(建設(shè)部令第 107號),以及《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》為最低價中標(biāo)提供了法律和制度依據(jù),但相關(guān)法律法規(guī)還很零散,不夠系統(tǒng)和完善。尤其是缺少相應(yīng)的實施細(xì)則和處理辦法,需要在實際操作中予以補充和完善。同時,建設(shè)行政主管部門應(yīng)在現(xiàn)有的法律體系和框架下,加大規(guī)范建設(shè)市場的力度,確保公開、有序的市場競爭環(huán)境。進(jìn)一步加強有形市場的建設(shè),強化管理功能,盡快完善市場準(zhǔn)入機制,引入市場清除機制,凈化市場環(huán)境,發(fā)展社會中介機構(gòu),有效防止惡性競爭的發(fā)生,確保規(guī)范有序、公平、公正的建筑市場環(huán)境。

(2)規(guī)范建筑市場各方的行為。對于造價管理部門,應(yīng)將工作的重點放在指導(dǎo)施工企業(yè)逐步建立自身一套計價系統(tǒng),在統(tǒng)一工程量計算規(guī)則、消耗量定額基礎(chǔ)上,根據(jù)企業(yè)自身管理水平、施工設(shè)計、技術(shù)專長、材料采購渠道及市場變化,動態(tài)地調(diào)整和補充適應(yīng)企業(yè)報價的消耗量定額,為投標(biāo)項目工程的成本測算打下基礎(chǔ)。施工企業(yè)要在國家計價規(guī)范的指導(dǎo)下做好本企業(yè)的報價定額,做好企業(yè)個體成本的測定,以適應(yīng)投標(biāo)報價的需要。有了準(zhǔn)確的項目工程成本測算,在投標(biāo)時才能避免盲目低價競標(biāo),消除最低投標(biāo)價中標(biāo)后發(fā)生虧損的現(xiàn)象。對于業(yè)主在工程招標(biāo)中變相壓價,建設(shè)主管部門應(yīng)加強督察,引導(dǎo)業(yè)主在保證質(zhì)量、工期的前提下,選擇經(jīng)評審的最低投標(biāo)價中標(biāo)。對于評審專家?guī)熘械脑靸r專業(yè)人員,應(yīng)加強監(jiān)督,動態(tài)篩選,進(jìn)而保證在評標(biāo)中公平、公正地選擇最低投標(biāo)價中標(biāo)。另外,還必須委托監(jiān)理對工程施工質(zhì)量進(jìn)行全過程控制。

(3)做好資格審查工作。不僅要對招標(biāo)人進(jìn)行資格審查,審查招標(biāo)人的項目審批手段是否齊全,建設(shè)資金是否落實,是否具備評標(biāo)能力等,還要對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查,合理地制訂資格標(biāo)準(zhǔn)條件,公開、統(tǒng)一、量化標(biāo)準(zhǔn),采用通過與不通過的方式審定投標(biāo)人的資格,可以最大限度地降低資格評審的人為因素影響,也有利于投標(biāo)人及社會對投標(biāo)活動的監(jiān)督,并保證了有效的投標(biāo)人數(shù)量,使?jié)M足資格條件要求的投標(biāo)人均有機會參與公平的投標(biāo)競爭。

(4)采用工程量清單報價。工程量清單招投標(biāo)實行量價分離,風(fēng)險分擔(dān),確定了市場決定價格的規(guī)則。讓所有投標(biāo)人在工程量相同的情況下公平競爭,使競爭僅限于價格。根據(jù)工程量清單的內(nèi)容,評標(biāo)人能夠容易地對各投標(biāo)人報價進(jìn)行比較和評判、及時發(fā)現(xiàn)畸高畸低的報價。

(5)推行工程擔(dān)保制度。工程擔(dān)保是一種信用擔(dān)保,應(yīng)該作為招標(biāo)投標(biāo)制度的配套制度。為防止“低價中標(biāo)”者中途違約給對方造成損失,結(jié)合國際工程承包慣例,可通過引進(jìn)和改善銀行保函或履約保證金制度,確保工程正常進(jìn)行。根據(jù)工程實際情況,保證金制度主要可以采用投標(biāo)保證、付款保證、履約保證等幾種形式。

[1]王森波,孫賢林.試論工程招投標(biāo)中合理低價問題[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2004(2)

[2]王志武,常建營.最低價中標(biāo)法的分析與應(yīng)用[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報,2005(8)

[3]王學(xué)軍,丁樹銀.招投標(biāo)中最低價中標(biāo)法分析[J].中國港灣建設(shè),2005(10)

[4]譚大璐,金萬成.工程量清單投標(biāo)的風(fēng)險與防范[J].建筑經(jīng)濟(jì),2004(6)

[5]吳斯文.試論工程招投標(biāo)中合理低價問題[J].國外建材科技,2005(5)