城市地鐵公共移動通信建設(shè)模式分析

王佳慶，王 群

（中國移動通信集團設(shè)計院有限公司上海分公司）

城市地鐵公共移動通信建設(shè)模式分析

王佳慶，王 群

（中國移動通信集團設(shè)計院有限公司上海分公司）

本文基于我國城市地鐵公共移動通信建設(shè)特點，對比了國內(nèi)外地鐵移動通信的建設(shè)模式和建設(shè)環(huán)境，從法律法規(guī)、建設(shè)成本、合作效率以及相關(guān)風險角度，分析了我國地鐵移動通信建設(shè)模式，并提出相關(guān)建議，為地鐵公共移動通信發(fā)展提供參考。

城市地鐵；公共移動通信；建設(shè)模式

1 引言

隨著我國國民經(jīng)濟迅速發(fā)展和城市化進程的加快，軌道交通迅猛發(fā)展。到2008年底，我國大陸地區(qū)已開通軌道交通線路27條，按照現(xiàn)有規(guī)劃，2010年我國將建成地鐵480 km，2020年總里程將達 6 100 km，預(yù)計至 2020年，軌道交通線路將超過200條，我國將進入地鐵黃金發(fā)展期。在地鐵線路建設(shè)同時，作為信息基礎(chǔ)設(shè)施配套的公共移動通信建設(shè)也密切跟進，大部分地鐵線路已實現(xiàn)良好的二代無線通信信號覆蓋，部分地鐵線路亦有三代無線通信信號覆蓋，市民乘坐地鐵出行不僅緩解了城市道路擁塞，方便快捷，并且可以通過地鐵內(nèi)移動通信網(wǎng)絡(luò)享受與外界的溝通，移動通信的發(fā)展也極大地方便了廣大社會公眾。同時實現(xiàn)地鐵內(nèi)公共無線信號覆蓋，還能滿足城市管理和應(yīng)急指揮體系信息通信需求，對于建設(shè)數(shù)字城市、資訊獲取便利的信息城市、移動互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)城市具有重要的意義。

近年來，地鐵公共移動通信服務(wù)還存在一些問題，影響了公眾正常通信服務(wù)，根據(jù)相關(guān)媒體報道，地鐵公司與通信運營商在公共移動通信建設(shè)權(quán)以及租費問題上出現(xiàn)爭議，通信運營商進入地鐵存在障礙。

2 地鐵公共移動通信系統(tǒng)的特點

地鐵無線通信系統(tǒng)一般包括地鐵內(nèi)部運營和應(yīng)急使用的專用無線通信系統(tǒng)和為公眾提供移動通信服務(wù)的公共移動通信系統(tǒng)。專用無線通信主要為無線集群通信系統(tǒng)，目前普遍采用TETRA數(shù)字集群通信體制。專用無線通信系統(tǒng)為現(xiàn)代地鐵運營的必備系統(tǒng)，為地鐵正常運行提供通信手段。公眾移動通信系統(tǒng)主要是面向公眾客戶。另外，考慮到地鐵這類封閉的地下空間設(shè)置完善的消防通信指揮系統(tǒng)的必要性，可能要建設(shè)專用的公安消防數(shù)字集群系統(tǒng)。

地鐵無線專用通信系統(tǒng)與公共移動通信系統(tǒng)的組成十分相似，包括移動交換機、歸屬用戶數(shù)據(jù)庫、訪問用戶數(shù)據(jù)庫、鑒權(quán)服務(wù)器、網(wǎng)管服務(wù)器、基站控制器、基站、移動臺等。對于公共移動通信系統(tǒng)來說，地鐵內(nèi)的系統(tǒng)只是整個網(wǎng)絡(luò)的地下延伸，一般只包含無線接入部分和相關(guān)配套部分，兩個系統(tǒng)都需要對隧道區(qū)間、車站站臺和車站站廳等區(qū)域進行覆蓋，各系統(tǒng)的無線制式不一樣，所采用的頻段也不相同，TETRA采用800 MHz體制，公共移動通信采用的 頻 段 為 GSM900、DCS1800、TD-SCDMA、CDMA2000 和WCDMA頻段。各通信運營商根據(jù)工業(yè)和信息化部無線管理局分配的頻段以及自身頻率規(guī)劃，使用頻率。無線信號覆蓋需通過建設(shè)分布系統(tǒng)來完成，在站廳、站臺、辦公區(qū)域、換乘廳、人行通道可采用全向吸頂天線進行信號覆蓋，在隧道區(qū)間采用泄漏電纜進行覆蓋。考慮到運營安全風險，TETRA系統(tǒng)普遍采取獨立的分布系統(tǒng)，而通信運營商目前在地鐵內(nèi)無線覆蓋都采用了集約化方式共享分布系統(tǒng)。兩個分布系統(tǒng)在空間上具有足夠的隔離度以避免相互干擾。

目前的地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)方式如下。

地鐵公共移動通信系統(tǒng)一般由基站部分、分布系統(tǒng)部分、傳輸部分和電源部分等共同組成。其中分布系統(tǒng)包括功分器、耦合器、饋線、天線等無源器件以及功放等有源器件，實現(xiàn)無線信號的有效分布。傳輸部分包括傳輸設(shè)備、傳輸線纜等。

由于地鐵空間資源有限，各運營商基站設(shè)備以及傳輸配套設(shè)備、電源和接地系統(tǒng)等統(tǒng)一安裝在地鐵隧道車站公共通信中心機房內(nèi)，多家運營商的信源信號通過POI設(shè)備合路后進入共享的分布系統(tǒng)實現(xiàn)信號覆蓋，考慮到無線制式的差異，TD-SCDMA可采用后級合路的方式；考慮到地下區(qū)間長、站點多的因素，為了很好地分配和減少信號損耗，分布系統(tǒng)多采用有源和無源相結(jié)合的信號分布方式。

普遍采用MSTP技術(shù)及光纖傳輸技術(shù)，設(shè)主、備用通道，組一個或多個自愈環(huán)形網(wǎng)匯聚在中心機房，與各運營商大網(wǎng)連接。系統(tǒng)中心機房設(shè)系統(tǒng)監(jiān)控。為了保證系統(tǒng)的安全性，需要利用隧道內(nèi)不同的管道光纜作為物理路由，除了站間的傳輸溝通外，還要考慮無線小區(qū)內(nèi)基站設(shè)備光纖拉遠所需的光纖溝通。

供電系統(tǒng)包括隔離開關(guān)箱、交流配電屏、直流高頻開關(guān)電源、UPS、蓄電池組、監(jiān)控設(shè)備、地線箱組成。除了需要考慮站內(nèi)機房對基站設(shè)備、傳輸設(shè)備和機房空調(diào)設(shè)備等的供電外，還要考慮信源拉遠設(shè)備的供電。由于機房內(nèi)安裝了多家運營商的設(shè)備，所以交流屏上需要安裝多個電表，以方便計費。

由于地鐵內(nèi)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地鐵車輛行駛速度快、車內(nèi)人流眾多，因此，分區(qū)時需考慮良好的過渡，應(yīng)避免在車輛高速行駛時進行切換。

系統(tǒng)應(yīng)考慮電氣化鐵路的特征，防止電機牽引所產(chǎn)生的諧波、雜波電流對系統(tǒng)的干擾。系統(tǒng)本身的雜散信號以及由于器件設(shè)備非線性也會造成多運營商系統(tǒng)間干擾，嚴重時會影響網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量。此外，除公共移動通信系統(tǒng)外，地鐵內(nèi)還有專用無線調(diào)度系統(tǒng)，因此，除了考慮足夠的空間隔離度外（系統(tǒng)間、上下行），還應(yīng)在干擾分析的基礎(chǔ)上，選用優(yōu)質(zhì)元器件以及通過規(guī)范施工實現(xiàn)系統(tǒng)間的干擾控制。

由于地鐵建筑的特殊性以及受到地鐵公司運營安全管理流程的制約，客觀上增加了隧道內(nèi)饋纜和漏纜的吊裝和布放的工程難度，也增加了調(diào)測和維護難度。

從上述地鐵無線通信系統(tǒng)建設(shè)方式可以看到以下情況。

地鐵公共移動通信系統(tǒng)只是公共移動通信網(wǎng)絡(luò)的接入子系統(tǒng)（地鐵公司稱為引入系統(tǒng)），電信服務(wù)具有及規(guī)模化屬性，需要整個網(wǎng)絡(luò)中各個環(huán)節(jié)共同配合才能實現(xiàn)，因此，只有將地鐵公共移動通信系統(tǒng)與各通信運營商的大網(wǎng)連接起來，地鐵內(nèi)的公眾用戶才能享受公共通信的服務(wù)。

地鐵公共移動通信系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計、安裝、調(diào)試和維護在很大程度上受到地鐵建筑環(huán)境的限制，受到地鐵設(shè)計規(guī)范以及地鐵運營特點的限制。因此，各通信運營商需要與地鐵公司緊密聯(lián)系，也要求各通信運營商步調(diào)統(tǒng)一。

地鐵的社會效益非常明顯，對運營安全高度重視，因此，地鐵專用通信系統(tǒng)與公共移動通信系統(tǒng)普遍采用各自獨立建設(shè)的方式，同時，又由于地鐵具有公益性和商品性雙重屬性，地鐵公司對于公共移動通信系統(tǒng)這樣可能帶來持久外延效益的建設(shè)參與熱情很高，造成了通信運營商與地鐵方協(xié)調(diào)難度高。

地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)難度大，技術(shù)要求高，成本費用高。由于受到地鐵運營時間以及安全性要求的限制，系統(tǒng)維護和系統(tǒng)升級改造的成本也比較高。

地鐵公共移動通信系統(tǒng)的建設(shè)是信息化社會發(fā)展的需要，也是各通信運營商和地鐵公司服務(wù)大眾的有效平臺。進入21世紀，中國城市地鐵逐步進入黃金發(fā)展期，通信運營商和地鐵公司在地鐵公共移動通信系統(tǒng)的建設(shè)模式上也形成了多種模式。

3 國內(nèi)外地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)模式

地鐵公共移動通信系統(tǒng)的建設(shè)運營模式從介入到正常運營，可以大致分為三個環(huán)節(jié)，分別為談判、建設(shè)和維護。由于各地的地鐵規(guī)劃、建設(shè)和運營在很大程度上取決于地方政府部門，所以采用的地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)運營模式也可能不完全相同，三個環(huán)節(jié)的核心就是建設(shè)環(huán)節(jié)，談判的重點在于建設(shè)模式，而維護環(huán)節(jié)受制于建設(shè)模式，建設(shè)模式的關(guān)鍵點在于投資方式和產(chǎn)權(quán)歸屬。

3.1 國內(nèi)建設(shè)模式

我國的地鐵公共移動通信系統(tǒng)的建設(shè)始于2000年廣州地鐵1號線，地鐵公司自行采購設(shè)備并建設(shè)公共移動通信系統(tǒng)，轉(zhuǎn)而向通信運營商出租，作為彌補地鐵運營虧損的渠道之一。2001年9月，上海地鐵1號線開通了GSM網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，上海移動和上海聯(lián)通在上海市政府和通信管理局的協(xié)調(diào)下，采用租用系統(tǒng)的方式實現(xiàn)了共建共享，這種模式開啟了國內(nèi)地鐵自建網(wǎng)絡(luò)向運營商收取租金的樣板。隨后的一段時間內(nèi)，一直被地鐵公司廣泛使用，但由于地鐵公司的壟斷地位，且收取租金缺乏定價基準，這種模式并不符合通信運營商的意愿。

2009年，廣州市政府主持召開會議，確定新建成地鐵線路的整個移動通信系統(tǒng)由移動通信運營商投資承建和運營，市地鐵總公司收取空間使用費，形成了第二種合作模式。

根據(jù)北京市委、市政府關(guān)于地鐵通信信號覆蓋問題的相關(guān)精神，在政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和京投資產(chǎn)公司的大力支持下，2009年11月 《北京地鐵5號線民用移動通信覆蓋系統(tǒng)回購及相關(guān)資源使用協(xié)議》正式簽署，北京地鐵5號線中公共移動通信的分布系統(tǒng)由通信運營商回購，而傳輸系統(tǒng)由通信運營商租用地鐵公司，從而形成了第三種合作模式。

上述三種地鐵移動通信建設(shè)模式的特點見表1，由于新的合作建設(shè)模式出臺較晚，且針對新建線路或個別已建線路，目前模式1還是主流的合作模式。

需要說明的是，無論無線分布系統(tǒng)采取租賃還是建設(shè)，國內(nèi)三家通信運營商都采用了資源共建共享方式。對比三種模式，模式二中通信運營商將公共通信的投資建設(shè)權(quán)回收為最根本的變化；模式三中系統(tǒng)可由地鐵公司建設(shè)也可由第三方基礎(chǔ)設(shè)施公司建設(shè)，回購成本將高于自建成本，但節(jié)省了部分地鐵公司的融資成本部分。

無論采用上述何種模式建設(shè)與合作，地鐵專營以及地鐵建筑的特點決定了通信運營商必須租用地鐵公司建筑空間、電源甚至傳輸設(shè)備以及配套設(shè)施。由于地鐵建設(shè)是一個龐大系統(tǒng)的工程，造價非常昂貴，且通常采用融資手段，而又缺乏界定地鐵工程建設(shè)中哪些部分屬于公共移動通信系統(tǒng)部分的依據(jù)和標準，使得通信運營商所要支付的租賃費用缺乏依據(jù)。相關(guān)媒體報道，在深圳和南京的地鐵線路內(nèi)，運營商需向地鐵公司支付各類費用共計約110萬元/站，上海則是單入場費一項就需支付120萬元/站，此外，機房租金為600元/月/平方米，占地幾平方厘米的GPS租金為2 000元/月。2009年7月，近2萬網(wǎng)友投票參與了騰訊科技關(guān)于“電信運營商基站覆蓋地鐵，是否應(yīng)該向地鐵公司交錢”的相關(guān)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，75.79%的網(wǎng)友不贊同地鐵公司向通信運營商索要高額入場費的行為，認為這是一種霸王條款。高昂的“入場費”問題曝光是引起合作模式變化的一個重要引導，因為運營商普遍認為地鐵收費標準過高，投入與產(chǎn)出相比不成比例。

1993年，香港電信在43 km長的隧道和站臺建設(shè)了無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋，為多個運營商提供接入服務(wù)。1995年，港鐵公司購買了這部分基礎(chǔ)設(shè)施，自行運營并出租給通信運營商使用。

3.2 國外建設(shè)模式

國外地鐵移動通信普遍采用集約化方式建設(shè)，但是在建設(shè)主體上并無統(tǒng)一模式，總體來說大致可分為3種,見表2。

表1 國內(nèi)三種地鐵移動通信建設(shè)模式和應(yīng)用范例

表2 國外地鐵移動通信建設(shè)模式和應(yīng)用范例

基礎(chǔ)設(shè)施運營商的存在是國外電信業(yè)的一個特點，成為地鐵公共通信建設(shè)的主要方式之一。新加坡政府積極推動新加坡地鐵的公共移動通信建設(shè)，IntraWave作為新加坡資訊通信發(fā)展管理局認可的基礎(chǔ)設(shè)施運營商（FBO），負責NEL線路的無線通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及地鐵內(nèi)公共移動通信系統(tǒng)的設(shè)計和維護，IntraWave將設(shè)施租給SingTel、Starhub和MobileOne等多家通信運營商使用收取租金，同時向地鐵公司支付一定數(shù)額的空間資源使用費。波士頓、紐約、格拉斯哥也由基礎(chǔ)設(shè)施運營商負責地鐵內(nèi)的移動通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2007年，紐約大都會運輸署（MTA）出于緊急情況下的通信需要，決定在站廳區(qū)域引入移動信號覆蓋，MTA通過招標選取了出價最高的 Transit Wireless，根據(jù)合同，Transit Wireless未來10年將向MTA支付4 680萬美元作為地鐵空間的使用費，此外公司將承擔通信基礎(chǔ)設(shè)施約1.5億到2億美元的投資，為多個通信運營商提供共同接入平臺。2005年，波士頓地鐵公司MBTA與基礎(chǔ)設(shè)施運營商Insite wireless達成協(xié)議，決定在地鐵全程提供移動通信覆蓋，Insite wireless負責整套系統(tǒng)的設(shè)計、運營、維護，并將通信設(shè)施租給通信運營商使用收取租費，同時向地鐵公司支付空間使用費，15年共計約400萬美元。基于和MTA同樣的考慮，格拉斯哥市議會的審批通過了格拉斯哥地鐵公司SPT與基礎(chǔ)設(shè)施運營商Aqiva的合作協(xié)議，將15個地下站的公共移動通信系統(tǒng)交于Aqiva建設(shè)，并同時使之擁有和運營移動通信基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)益，Aqiva將設(shè)施租給多家通信運營商使用收取租費，根據(jù)協(xié)議，前期先覆蓋站臺，根據(jù)實際需求決定隧道的覆蓋，合同期共計10年。

通信運營商自建移動通信系統(tǒng)是國外地鐵移動通信建設(shè)的另一個主要方式。華盛頓政府110-432號文件要求地鐵公司在2009年10月16日前在最繁忙的20個站引入移動通信服務(wù)，在2012年10月16日前在全部47站點引入移動通信服務(wù)。AT&T、Sprint、T-Mobile和Verizon等通信運營商共同建設(shè)、擁有、運營和維護移動通信基礎(chǔ)設(shè)施，作為交換，運營商需為地鐵公司同時建設(shè)一張由地鐵公司擁有的專網(wǎng)，運營商25年需支付給地鐵公司MATA共計5 200萬美元，其中前15年支付2 500萬美元，后10年每2年支付一次，共計2 700萬美元。根據(jù)協(xié)議，其他通信運營商如需提供通信服務(wù)，須與地鐵公司或運營商聯(lián)盟進行協(xié)商并支付租費。TMB （The transport metropolitan de Barcelona）是巴塞羅那的兩家地鐵運營公司之一，負責10條線路和152個地下站的運營，2004年起當?shù)刂饕娜乙苿舆\營商（Orange、Telefonica、Vodafone）計劃在地鐵內(nèi)進行移動網(wǎng)絡(luò)覆蓋，包括站臺、隧道和出口通道等區(qū)域。巴塞羅那的地鐵線路被分為三大部分，每家移動運營商負責一個部分的無線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，但是必須滿足另外兩家運營商的覆蓋需求；以Vodafone為例，Vodafone負責的區(qū)域委托一家名為Powerwave Technologies的集成商負責建設(shè)，滿足GSM900、GSM1800和UMTS2000等多種網(wǎng)絡(luò)制式的接入需求。

地鐵公司建設(shè)地鐵公共移動通信系統(tǒng)也是一種形式，2005年芝加哥地鐵公司CTA在紅線和藍線共計18.35 km的地鐵空間建設(shè)了公共移動通信基礎(chǔ)設(shè)施，租給通信運營商使用，目前共有5家運營商租用了該系統(tǒng)，每家運營商租金為10年共310萬美元。

國外地鐵移動通信建設(shè)也有失敗的案例。倫敦地鐵公司TFL試圖通過招標方式引入第三方公司建設(shè)公共移動通信基礎(chǔ)設(shè)施，但是由于高昂的成本和部分公眾的反對，該項目至今尚未實施。

國外地鐵移動通信建設(shè)模式多種多樣，主要原因是各地的法律、文化、社會發(fā)展環(huán)境等方面存在著諸多差異。國外地鐵移動通信建設(shè)一般是由政府或地鐵公司推動，在符合當?shù)胤傻那疤嵯拢ㄟ^市場談判方式確定合作模式和合作價格，合作期限大都在10年以上。通信運營商根據(jù)投資收益來確定是否進入地鐵進行覆蓋。此外，由于西方社會普遍認為地鐵內(nèi)打手機將嚴重影響其他乘客，因此公眾在地鐵內(nèi)的通信需求并不強烈；在地鐵內(nèi)沒有網(wǎng)絡(luò)信號時，不會引起公眾的強烈不滿。

3.3 地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)模式分析

（1）國內(nèi)建設(shè)模式的多樣化主要源自對諸多法律條文的不同解讀

無論地鐵公司還是三家通信運營商都是國有企業(yè)，從財務(wù)和行業(yè)屬性來看，三家通信運營商都屬于中央企業(yè)并由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門部管理，而地鐵運營公司屬于省屬企業(yè)或市直企業(yè)，行業(yè)管理是交通運輸部，在職能上有交叉和聯(lián)系的相關(guān)部門有城鄉(xiāng)建設(shè)部、鐵道部和公安部等部門。

對于地鐵內(nèi)的電信運營，通信運營商參照的主要法律條文為2000年9月國務(wù)院公布的 《中華人民共和國電信條例》和2005年4月原信息產(chǎn)業(yè)部頒布的 《電信服務(wù)規(guī)范》；根據(jù)《電信條例》，國家對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營按照電信業(yè)務(wù)分類，實行許可制度。經(jīng)營電信業(yè)務(wù)，必須依照本條例的規(guī)定取得國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構(gòu)頒發(fā)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。未取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，任何組織或者個人不得從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動；電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)。電信業(yè)務(wù)分類的具體劃分在本條例所附的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中列出，其中基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)第七條為帶寬、波長、光纖、光纜、管道及其他網(wǎng)絡(luò)元素出租、出售業(yè)務(wù)。電信資費分為市場調(diào)節(jié)價、政府指導價和政府定價。基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)資費實行政府定價、政府指導價或者市場調(diào)節(jié)價；基礎(chǔ)電信建設(shè)項目應(yīng)當納入地方各級人民政府城市建設(shè)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃。城市建設(shè)和村鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當配套設(shè)置電信設(shè)施。建筑物內(nèi)的電信管線和配線設(shè)施以及建設(shè)項目用地范圍內(nèi)的電信管道，應(yīng)當納入建設(shè)項目的設(shè)計文件，并隨建設(shè)項目同時施工與驗收。所需經(jīng)費應(yīng)當納入建設(shè)項目概算。有關(guān)單位或者部門規(guī)劃、建設(shè)道路、橋梁、隧道或者地下鐵道等，應(yīng)當事先通知省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構(gòu)和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，協(xié)商預(yù)留電信管線等事宜。任何組織或者個人不得阻止或者妨礙基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者依法從事電信設(shè)施建設(shè)和向電信用戶提供公共電信服務(wù)；但是，國家規(guī)定禁止或者限制進入的區(qū)域除外。從上述法律條文可以看出，只有具有法定資質(zhì)的通信運營商才能從事地鐵公共移動通信設(shè)施的運營活動（包括網(wǎng)絡(luò)元素出租和出售），且地鐵公司不能阻止通信運營商進入地下公共場所提供公共通信服務(wù)；但條例中的“應(yīng)當納入”、“應(yīng)當事先通知”以及“協(xié)商預(yù)留”缺乏具體的可操作性；目前城市軌道交通是重點建設(shè)領(lǐng)域，其建設(shè)規(guī)模大、工程復(fù)雜，單靠事先通知和協(xié)商預(yù)留很難達到預(yù)期效果。

地鐵屬于社會公益性事業(yè)，對于地鐵公司來說，其效益主要體現(xiàn)在社會效益上，即地鐵在推動城市經(jīng)濟和社會發(fā)展、解決城市交通問題、提高城市的現(xiàn)代化水平及改善居民的生活質(zhì)量等方面所起的作用。地鐵為準經(jīng)營性項目，一般由政府投資建設(shè)，由政府對經(jīng)營虧損進行補貼，但是地鐵建設(shè)和運營成本都非常巨大，地方政府財政無力全部負擔，因此，目前地鐵運營商普遍認可“多元投資，商業(yè)運作”的模式，其目的就是要突破目前融資體制的限制，廣泛吸納社會資金，通過“商業(yè)運作”解決盈利問題，形成自籌、自建、自營、自還的商業(yè)化運作機制。地鐵公司參照1997年10月建設(shè)部令 《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》（于2001年11月修改）第二十五條，本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程，進行自營或者依法進行轉(zhuǎn)讓、租賃；地鐵方認為地鐵內(nèi)公共移動通信系統(tǒng)的投資建設(shè)以及轉(zhuǎn)讓和租賃符合國家的相關(guān)條例。

但是，根據(jù)地鐵內(nèi)公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)的特點可以看到，地鐵內(nèi)的通信系統(tǒng)只是整個公共移動通信系統(tǒng)的接入層，不具備通信全程全網(wǎng)的特點，但地鐵公司不會受到《電信服務(wù)規(guī)范》的約束（在《電信服務(wù)規(guī)范》中對移動通信的服務(wù)質(zhì)量指標以及通信質(zhì)量標準有明確的指標性要求），而通信運營商不僅要遵守《電信服務(wù)規(guī)范》，在不能完全把控通信設(shè)備的情況下，還可能面臨違約的風險（電信公司與用戶簽訂了服務(wù)合同）。

由于目前缺乏對地鐵內(nèi)公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)和運營的法律解釋的惟一性、可操作性，通信運營商和地鐵公司普遍采用商業(yè)合作的方式解決地鐵內(nèi)公共通信的建設(shè)運營和維護問題。

（2）國內(nèi)地鐵建設(shè)模式利益相關(guān)方分析

公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)的直接利益相關(guān)方包括地鐵公司、通信運營商和移動用戶，形成四種利益關(guān)系，分別為地鐵公司與通信運營商之間、通信運營商之間、通信運營商與移動用戶之間、移動用戶與地鐵公司之間；其中，通信服務(wù)不屬于地鐵公司的服務(wù)范疇，移動用戶與地鐵公司之間的關(guān)系主要為客運合同關(guān)系。

我國地鐵移動通信建設(shè)中的各利益主體關(guān)系如圖1所示，一般來說公眾乘坐地鐵的消費行為不具備選擇性，公眾對通信運營商雖具選擇性，但對大部分人來說也不具備（一段時間內(nèi)）。因此，公眾在地鐵內(nèi)享受公共通信服務(wù)的權(quán)益取決于地鐵公司和通信運營商之間的商業(yè)合作。通信運營商與移動用戶之間的關(guān)系為服務(wù)合同關(guān)系，由于通信運營商沒有承諾提供地鐵內(nèi)通信服務(wù)范圍，移動用戶對于地鐵內(nèi)公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)的影響途徑只能是社會輿論，達到政府出面解決問題的目的。通常，國外的通信運營商會公布其在地鐵內(nèi)服務(wù)的范圍，由于服務(wù)質(zhì)量原因和合同續(xù)簽失敗退出地鐵通信服務(wù)時，則通信運營商的壓力就會很大，可能會直接面臨輿論壓力甚至法律風險；對于國內(nèi)通信運營商，雖然沒有承諾其在地鐵的服務(wù)范圍和質(zhì)量，如果服務(wù)質(zhì)量原因和合同續(xù)簽失敗退出地鐵通信服務(wù)時，也會直接面臨輿論壓力甚至法律風險。因此，地鐵公司和通信運營商是確定建設(shè)模式的主體，政府部門在建設(shè)模式上起著引導和協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用。

地鐵公司的盈利模式問題是一個世界性的難題，雖然目前國內(nèi)外有少數(shù)地鐵線路盈利，但大多數(shù)地鐵公司都處于虧損狀態(tài)。地鐵收入來源主要來自車費收入，地鐵運營的虧空部分采用政府補貼以及少量的商業(yè)補貼進行彌補；從世界上大多數(shù)地鐵公司處于虧損狀態(tài)可以看出，單靠地鐵公司本身的運營很難扭轉(zhuǎn)經(jīng)營虧損的現(xiàn)狀，所以，問題的焦點就落在地方政府的支持上，地鐵公司盈利的關(guān)鍵是地方政府，即政府想通過何種政策手段使地鐵公司減少虧損并獲得盈利，具體到地鐵公共移動通信建設(shè)運營而言，站在地鐵公司背后的地方政府對通信運營商的要求不僅決定了建設(shè)模式，實際上也決定了雙方的合同細節(jié)；地方政府允許采取的建設(shè)模式有多種出發(fā)點，例如：允許地鐵公司統(tǒng)一代建，通信運營商對建設(shè)投資進行逐年還本；允許地鐵公司投資建設(shè)，并按照建設(shè)投資和一定的投資回報率向通信運營商收取相應(yīng)租費；允許地鐵公司投資建設(shè)，基于話務(wù)分成的設(shè)想，按照信源數(shù)量和比例向多家運營商收取費用獲得利益等。

早期地鐵運營線路少，地鐵公司也希望通過地鐵公共移動通信系統(tǒng)吸收更多的乘客，建設(shè)合作成本相對較低，從時間上看，廣州地鐵1號線公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)初期，國家尚未頒布《電信條例》，因此在當時的環(huán)境下，地鐵公司投資建設(shè)租賃給通信運營商是合情合法的。在2001年后，這種模式被地鐵公司普遍效法使用，因為地鐵公司的強勢地位，使得《電信條例》相關(guān)的條文未引起充分重視。隨著運營商間競爭的加劇，地鐵公司在談判中日益占據(jù)主動。此外，由于我國電信業(yè)不是純粹的市場環(huán)境，運營商承擔著在公共場所提供公共服務(wù)的責任，因此不具備與地鐵公司平等的談判地位，多種因素共同作用，加上地鐵公司基于市場盈利模式的探索，導致了通信運營商成本的節(jié)節(jié)攀升，同時通信資費節(jié)節(jié)下降，矛盾逐步凸顯，而地鐵公司和運營商間僵局導致的通信建設(shè)停滯引起了公眾的廣泛不滿，最終引起了社會的高度關(guān)注，進而演進出其他建設(shè)模式。

（3）各種建設(shè)模式的比較

香港地鐵作為特例，其地盈利模式不能作為地鐵公共通信建設(shè)模式的主要依據(jù)，因為香港地鐵采用完全市場化運作，香港的通信運營商也完全采取市場化運作。眾所周知，我國的地鐵公司和通信運營商都是國有企業(yè)，在保證企業(yè)正常運營的同時，更重要的是需要承擔相應(yīng)的社會責任。

拋開通信運營商必須協(xié)商租賃地鐵公司的場地、管道、電源設(shè)施以及其他基礎(chǔ)構(gòu)件等因素外，綜合上述國內(nèi)外地鐵公共移動通信系統(tǒng)的建設(shè)模式，針對無線覆蓋系統(tǒng)和傳輸系統(tǒng)主要有以下4種建設(shè)模式：

·地鐵公司負責投資建設(shè)，通信運營商共同租用；

·通信運營商投資建設(shè)（可以由多家運營商輪流負責投資建設(shè)獲得產(chǎn)權(quán)并租賃給其他運營商）；

·地鐵公司負責投資建設(shè)，建設(shè)完成后由通信運營商回購獲得產(chǎn)權(quán)；

·（法律允許的）基礎(chǔ)設(shè)施運營商負責投資建設(shè)，通信運營商共同租用。

另外，可能還存在一種模式：通信運營商投資（一家或多家），地鐵公司承建，其他通信運營商租用。

通過建設(shè)成本、建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)效率、模式風險等因素，比較各種模式的優(yōu)劣情況。

·投資建設(shè)成本

通信運營商的通信設(shè)備和器材的采購規(guī)模效應(yīng)遠大于地鐵公司，采購價格比地鐵公司低；通信運營商籌資成本低，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資一般采用自籌資金的方式。而地鐵公司在建設(shè)地鐵時，通常需要政府財政和投資，并且需要政府擔保貸款，同時需要引入社會資金力量，資金成本高，企業(yè)負擔大，因此，在測算租賃費用時，轉(zhuǎn)嫁到通信運營商的運營成本加大。

·網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量

通信運營商有相應(yīng)的法律條文和用戶合同約束，并具有長期從事通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運營的經(jīng)驗，由通信運營商主導建設(shè)可以保證建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量；地鐵公司對公共通信網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量沒有直接的責任，也不具有電信運營的資質(zhì)，由于通信全程全網(wǎng)的特點，容易造成網(wǎng)絡(luò)故障責任的界定困難。

·建設(shè)效率

由于地鐵建設(shè)和運營特點，通信運營商在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進度上必須配合地鐵公司，存在協(xié)商環(huán)節(jié)，難以納入地鐵建設(shè)的主程序；在地鐵公司主導建設(shè)的情況下，地鐵公共通信建設(shè)由地鐵公司內(nèi)部處理把控，相對效率較高。

·模式風險

地鐵公司投資建設(shè)地鐵公共移動通信系統(tǒng)，無論最后采用租賃方式還是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式，都明顯與《電信條例》相關(guān)條款相抵觸；而通信運營商進入地鐵投資建設(shè)需要承擔相應(yīng)的地鐵安全運營管理風險（也是通信運營商進入地鐵建設(shè)的主要門檻之一），并可能導致相應(yīng)的運行維護成本增加。

5種模式的優(yōu)劣對比見表3，表中還列出了選擇建設(shè)模式的假設(shè)條件。

表3 目前地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)模式的對比以及選擇假設(shè)條件

從目前通信運營商和地鐵公司的運營情況分析，后2種方式?jīng)]有經(jīng)過實踐且操作環(huán)節(jié)多，影響了可操作性；而前兩種模式存在一定的法律風險以及政府缺乏對收費合理性的整體指導，不能作為優(yōu)先選擇的模式，因此，在當前法律允許的情況下，通信運營商投資建設(shè)地鐵公共移動通信系統(tǒng)是最佳模式。

由于當前我國處于地鐵建設(shè)的快速發(fā)展期，而原先地鐵公司與通信運營商簽訂的合同有些接近到期，為了保障消費者權(quán)益，我們認為，需要做好如下兩方面的工作，其中，地方政府、通信主管部門、地鐵公司和通信運營商的分工關(guān)系如圖2所示。

· 通過法律制度建設(shè)明確各個主體的責任與義務(wù)，以尋找彼此利益契合點來化解存在的分歧是解決問題的關(guān)鍵；在目前的法律基礎(chǔ)上，應(yīng)當對室內(nèi)覆蓋，特別是分布系統(tǒng)的投資建設(shè)主體予以明確，對地鐵空間租賃、設(shè)施租賃、施工安全督導以及可能的政策性補償費等相關(guān)費用給出計價指導。

·在操作層面，地方政府聯(lián)合通信主管部門、地鐵公司、通信運營商等共同參與，在考慮地方特色和地鐵特殊情況的前提下，以國家法律和計價指導意見為基礎(chǔ)，制定地方性地鐵通信系統(tǒng)建設(shè)管理辦法。

（4）多運營商在地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)中的共建共享關(guān)系

隨著電信重組的完成和共建共享的深入推進，通信運營商不是一個單獨的個體，而是由三家運營商共同參與，地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)過程中多運營商共建共享已經(jīng)成為慣例，任何獨享權(quán)益的企圖最終只能損害自身甚至整個行業(yè)的發(fā)展。

運營商共建共享模式涉及的主要部分為覆蓋系統(tǒng)（以POI端口為界）、部分傳輸設(shè)備以及租用的管道、橋架、機房和電源等公共部分；對于共建部分要求產(chǎn)權(quán)清晰，對于共享部分要求公平合理。

結(jié)合國內(nèi)外地鐵移動通信中運營商間成功的合作模式，我們認為，由一家運營商牽頭建設(shè)，其它運營商租用的模式是明晰產(chǎn)權(quán)的有效方式；同時通過運營商輪流牽頭的方式，可以實現(xiàn)運營商間的公平競爭。地鐵移動通信建設(shè)中運營商間分工建議如圖3所示。

共用設(shè)施由一家運營商建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)，其他運營商通過支付租金的方式分攤建設(shè)成本和維護成本，在建設(shè)成本全部收回后，租金內(nèi)容僅包含維護成本。運營商間的費用分攤方式建議采用按接入系統(tǒng)數(shù)量進行分攤的方式。

4 結(jié)束語

隨著我國地鐵未來大規(guī)模的建設(shè)，各地地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)都將提上日程，地鐵公共移動通信即將進入大規(guī)模發(fā)展階段；規(guī)范地鐵公共通信建設(shè)模式以及頒布相應(yīng)的地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)管理辦法是促進發(fā)展的關(guān)鍵。

地鐵公共移動通信系統(tǒng)建設(shè)中所折射出問題已經(jīng)不是個案，建設(shè)公共移動通信系統(tǒng)并將其租賃給通信運營商以期獲得較高的收益，由于目前缺少法律約束和監(jiān)管，這種模式已經(jīng)產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，有擴大蔓延的趨勢，這勢必影響整個社會的信息化建設(shè)步伐，應(yīng)該引起相關(guān)部門的重視。

2010-06-28）