面向可持續發展的景觀規劃體系建構*

李志明

0 引言

中國的快速城市化進程極大地推動了社會經濟的發展,城鄉風貌日新月異。然而,城市化進程也在破壞一些優秀的自然文化景觀和歷史遺跡,致使很多富有地域特色的城市和鄉村景觀正在逐漸消失,還有很多重要的生態敏感區正在被蠶食等等。這些問題已影響到了中國可持續發展的進程,它們的產生與中國景觀規劃體系的法律屬性及其宏觀制度環境有著密切的聯系。

根據歐洲理事會簽署的《歐洲景觀公約》,“景觀”是指一片被人們所感知的區域,該區域的特征是人與自然的活動或互動的結果;“景觀規劃”是指提升、修復和創造景觀的一系列有遠見的行動與過程[1]。在本文中,“景觀規劃”泛指因可持續發展需要而對各種自然與人文景觀資源所采取的干預活動。景觀是社區、人類認同感以及地方文化的重要組成部分,景觀規劃作為景觀資源保護與可持續利用的操作手段和法律依據,它理應成為發展中國家推進可持續發展的一個有效工具[2]。然而,面對快速城市化進程中出現的種種破壞景觀資源與環境的開發建設行為,我們不禁困惑,為什么中國的景觀規劃不能發揮很好的引導和調控作用,如何改變景觀規劃所面臨的這種困境,這些正是本文試圖回答的問題。

本文首先從立法狀況和行政管理體制兩個方面,考察轉型期中國景觀規劃面臨的宏觀制度環境;然后,將景觀規劃置于國家空間規劃體系之中來分析其地位與作用,并借鑒德國景觀規劃體系的經驗;最后,建構一個新的面向可持續發展的景觀規劃體系。

1 轉型期中國景觀規劃的宏觀制度環境分析

1.1 保護法規的缺失:景觀資源的立法狀況分析

景觀資源是極為脆弱的不可再生資源,因此,立法保護對于景觀資源的可持續利用具有重要意義。近年來,我國頒布了一系列與景觀環境資源相關的法律文件,例如,《城鄉規劃法》第 32條規定,“城鄉建設和發展,應當依法保護和合理利用風景名勝資源,統籌安排風景名勝區及周邊鄉、鎮、村莊的建設”?！董h境保護法》第 23條規定,“城鄉建設應當結合當地自然環境的特點,保護植被、水域或自然景觀,加強城市園林、綠地和風景名勝區的建設”?！蹲匀槐Ｗo區條例》第 32條規定,“在自然保護區的實驗區內,不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施”。

然而,總體來看,我國至今還沒有一部完整的關于景觀資源保護與管理方面的專門法律,上述相關法律法規只是提到了對優秀景觀資源的保護與合理利用,它們并沒有對如何保護優秀的景觀資源進行更深入的解釋或做出程序性的規定。盡管《風景名勝區條例》對我國風景名勝區的設立、規劃、保護、利用和管理等方面作了具體的規定,但是該條例還只是部門規章,而且僅針對風景名勝區,其他類型景觀資源的保護依然沒有切實的法律依據。

1.2 行政體制的障礙:景觀資源的管理狀況分析

近年來,景觀資源管理中的利益沖突加劇,體制矛盾突顯。一方面,景觀資源作為一種公共資源,它面臨著“公地悲劇”的困境:在實踐中,景觀資源的管理既面臨部門分割的局面,文物、宗教、環保、水利、旅游和城鄉建設等部門都有相應的管理機構。同時,它也面臨無人監管的局面,這種多頭管理的局面不僅大大降低了資源管理的效率,而且對景觀資源的保護與可持續利用也極為不利[3]。另一方面,受城鄉二元結構的影響,城市與鄉村的景觀資源難以實現城鄉統籌管理,管理部門之間各自為政的現象比較普遍。同時,在地方保護主義的影響下,一些跨地區、跨流域的景觀資源在整體保護與協調管理上難度重重。

2 國家空間規劃體系中的景觀規劃:對景觀規劃地位與作用的反思

2.1 作為專項規劃的景觀規劃:低位階法的屬性制約了景觀規劃的作用

中國的空間規劃體系呈現三足鼎立的局面(見圖 1),處于最高層次的規劃是國家發展和改革委員會制定的國民經濟和社會發展規劃,它是全國經濟、社會發展的總體綱要,是具有戰略意義的指導性文件。在其指導下,分別是國土資源部主管的土地利用規劃和住房和城鄉建設部主管的城鄉規劃。景觀規劃的法律地位比較低,它只是一個從屬于城市總體規劃的專項規劃。實踐中,無論是介入時間還是規劃編制程序上,景觀規劃常常處于被動的局面,在很多情況下,它所扮演的是為城市規劃“收拾殘局”或“裝點門面”的無足輕重的配角。顯然,法律地位如此低下的景觀規劃難以作為政府的管理工具,來有效地引導和調控景觀資源的保護與合理利用,這正是快速城市化背景下許多優秀的景觀資源不斷遭到建設性破壞的一個內在制度根源。

2.2 德國空間規劃體系中的景觀規劃:相關經驗借鑒

德國的空間規劃體系包括區域與城市規劃、景觀規劃、農業規劃、森林規劃等。景觀規劃在四個層面上(景觀政策規劃、景觀框架規劃、景觀規劃和綠地結構規劃)都和區域與城市規劃相平行,且具有橫向指導的功能(盡管在有些州除外)。德國《聯邦自然保護法》規定,F規劃(地方政府編制的土地利用總體規劃)與景觀規劃、B規劃(地方議會立法通過的建設規劃圖則)與綠地結構規劃的制定必須相互銜接,即便是階段性的規劃成果也必須有景觀規劃專家的參與[4,5]。正是這種規劃制度,使得德國每一個層級的空間規劃都以景觀規劃為基礎,來指導空間的發展與行動。因此,景觀規劃在德國成為了一種維護景觀資源與生態環境的專業技術工具,同時,它也是政府推進可持續發展的一個極為重要的抓手。德國的經驗為我們反思景觀規劃在中國空間規劃體系中的地位與職能提供了有益的啟示。

3 面向可持續發展的景觀規劃體系建構

針對景觀資源管理中存在的部門分割、城鄉分割以及區域協調管理難等根本性的問題,本文認為,可以由國務院設立管理全國景觀資源的專門機構,做好全國范圍內景觀資源的普查和評估工作,同時在省一級設置垂直的分支管理機構,直管省域范圍的景觀資源,從而避免地方政府干預和部門分割帶來的一系列弊端[6]。

針對景觀規劃在國家空間規劃體系中地位低下、職能薄弱的局面,可以借鑒德國的經驗,通過住房和城鄉建設部的部門立法(經國務院批準),改變景觀規劃作為城鄉規劃體系中的專項規劃的地位,將其提升為與城鄉規劃相平行的景觀規劃體系(見圖 2)。在這個新的體系中,景觀規劃與城鄉規劃在宏觀、中觀和微觀三個層面上都能互相約束對方,并能指導下一層級的規劃編制。等將來時機成熟時,可再通過全國人大常委會立法,來進一步提升景觀規劃在國家空間規劃體系中的地位與職能,從而真正賦予景觀規劃作為轉型期中國可持續發展工具的潛能。

[1]Council of Europe.The European Landscape Convention[EB/OL].http://www.coe.int,2000.

[2]Kavaliauskas,Paulius.A sustainable landscape planning system and landscape ecology[J].Ekologija,2007(53):4-9.

[3]祁黃雄.中國保護性用地體系的規劃理論和實踐[M].北京:商務印書館,2007.

[4]Winkelbrandt,Arnd.景觀規劃在德國:現實的問題與法律的解決[J].中國勘察設計,2007(3):64.

[5]Von Haaren,Chirstina.景觀規劃在德國的目標、方法和實施[J].中國勘察設計,2007(3):67.

[6]Zhang Jiebin.Implication of Environmental Law for Mountain Protection in China[A].In H.Vogtmann and N.Dobretsov(eds.).Environmental Security and Sustainable Land Use-with special reference to Central Asia[C].2006:149-158.