產業結構變動中政府作用定位

[摘要]世界各國的產業結構變動與政府的產業政策密切相關。本文在分析和借鑒幾個典型國家的政府在產業結構變動的不同時期的戰略選擇基礎上，探討我國政府在產業結構變動中應該如何作為。

[關鍵詞]產業結構 政府 結構變動

一、問題的提出

在經濟全球化不斷加深的背景下，世界產業結構正在經歷新一輪大規模的變動，這必然引起學術界對產業結構變動問題的關注。

從分析世界或本國的產業結構變動趨勢入手，獲得啟示并總結可取的產業結構政策，這為研究我國如何應對國際產業結構變動帶來的挑戰提供了一種視角。盧中原(2009)、賈曉峰(2004)、徐鐵駿(2002)、毛健(1999)和郭克莎(1999)等學者即從此視角對我國未來產業結構的政策選擇提出建議。

市場和政府是產業結構調整的基本作用力，市場通過價格、競爭和供求機制發揮作用，政府通過制定產業結構政策發揮作用。因此，研究政府在產業結構變動中的作用要面臨的首要問題是須界定政府作用的邊界性，即明確政府與市場誰在產業結構變動中占主導，這樣才能清楚政府為什么要在產業結構變動中有所作為，如何作為。郭克莎(2001)、羅勤(2001)、袁春暉(2002)、董正信、尹彥罡(2004)、林育芳(2004)、陳紅巖(2005)、范方志(2005)、汪敏(2008)等選擇在產業結構調整中政府與市場的關系框架內闡述政府在產業結構變動中應發揮的作用。

可見，學者對產業結構變動問題的研究前種視角側重從各國產業變動的趨勢中總結產業調整的對策，而沒有區分政府作為一種經濟調控機制的特殊作用;相反，后者雖側重研究政府的作用，卻缺少對世界產業結構變動的經驗思考。本文試圖綜合這兩種視角，在分析借鑒在產業結構變動的不同時期他國政府的戰略選擇基礎上，探討我國政府在產業結構變動中應該如何作為。

二、他國產業結構變動中政府戰略抉擇帶來的啟示

世界各國的產業結構變動是國內的需求結構轉變、技術進步和國際市場競爭的結果，但與各國政府的產業政策也密切相關。

從“二戰”直到20世紀70年代末，美國政府一直奉行國家重點扶持工業建設、擴大基礎設施的公共投資、對衰老工業部門和企業提供補貼、政府對外貿部門加強干預等傳統工業政策，這些政策對恢復經濟、促進工業生產發展起到了積極的作用，使美國經濟到60年代進入高度繁榮時期，工業化達到頂峰。70年代的美國為化解傳統產業因國內需求相對飽和、國際市場競爭日趨激烈陷入的困境，政府開始調整傳統的產業政策，利用高新技術改造傳統產業，通過跨國兼并與國內重組把更多的產業拓展為全球性產業。80年代，美國政府實施了利用高新技術改造傳統工業、加速開發經濟不發達的西部和南部地區、扶植和資助新興工業部門和傳統工業部門的產業結構調整政策。90年代，又在此基礎上重點實施“信息高速公路”計劃，進一步推進以把競爭優勢從傳統產業轉向高科技和信息產為目標的產業結構調整政策，并在稅收、外貿等方面給予扶持。可見，1947年以后美國經濟之所以能夠實現產業結構成功調整，美國歷屆政府實施的各項產業政策起到了重要作用。

利用產業政策引導企業行為、扶持重點產業、促進產業結構升級，是日本戰后復興和經濟調整增長時期的一條成功經驗。二戰以后，日本的產業結構經歷四次大的調整，每一次政府都能夠針對現實情況作出適時的政策，通過制定中長期經濟計劃促進產業結構的順利調整。在戰后初期，政府采取恢復政策，加強了與國民生活密切相關的農業和輕工業的發展，改變了以軍事重工業為核心的投資結構。1953年恢復階段結束后，在《新長期經濟計劃》中第一次提出以“產業結構高級化”為基本政策，并在《60年代通商產業政策構想》確定重點發展或優先發展的產業序列為:機械、化學、石油煤炭制品、鋼鐵等。1971年，提出《70年代通商產業政策構想》，確定“以知識密集型產業”為重點發展方向，重點扶持電子計算機、集成電路、飛機制造、信息產業等。日本在80年代又提出《80年代通商產業政策構想》，將產業結構調整的方向從“引進性知識密集化”轉為“創造性知識密集化”，并提出了“技術立國”的發展戰略，將產業發展的重點轉向高科技產業。

在巴西產業結構調整升級的過程中，巴西政府發揮了重要的引導作用。20世紀80年代之前，為實現產業結構調整和升級，完成工業化任務，巴西政府主要采取了下述發展戰略:長期推行進口替代戰略，其特點是國家對國內市場的保護和國家對經濟的干預，表現為禁止外資參與國家戰略經濟部門，國家和國有企業對主要經濟部門的壟斷經營;20世紀50年代推行“增長點”產業政策，篩選出對國民經濟具有刺激和帶動作用的主導產業，在外匯、信貸和生產性方面給予優惠措施，集中力量優先發展;大量引進外資，通過免稅、放松股權限制等措施鼓勵外國資本發展制造業;大力發展對外經貿聯系，增加產品出口，提高國際競爭力。 20世紀80年代以來，在經濟與產業發展中，巴西更加注重發揮市場機制的作用。1990年后，科洛爾政府用新自由主義經濟模式取代了以往的進口替代模式，采取開放市場、吸引外資、減少國家干預、將國有企業大規模私有化等一系列措施，積極擴大對外開放，承接國際產業轉移，逐步從“進口替代型”經濟轉變為“外向型經濟”。

各國的經濟發展和產業結構變動趨勢特點各異，使得各政府制定的產業政策內容各異，但從產業結構調整的結果來看，政府在其中的引導作用不容忽視，它們在產業結構調整中的成功經驗也會給我們帶來十分有益的啟示。

⒈政府通過產業政策對產業結構變動發揮作用具有其邊界性

無論是美國的競爭型產業政策還是日本和巴西的干預傾向的產業政策，從國家經濟迅速發展的結果來看，這些國家的產業政策都是有效果的。但是經濟迅速發展和產業結構調整的主要原因不是產業政策的運用，而是有巨大的國內消費需求和投資需求以及突飛猛進的技術進步，產業政策只是在這個背景下發揮了輔助作用，其主要貢獻是為三大產業的發展創造了空間，為企業技術進步營造了有利環境，企業仍然是產業結構調整升級的主體。因此，我國政府在抉擇產業調整戰略時要更加注重產業政策的市場導向作用，要認識到產業政策對經濟發展所起作用的間接性和輔助性。

⒉政府應根據本國不同的經濟發展階段提出不同的產業政策目標

從世界范圍內看，各國的產業結構演進都遵循著這樣的道路:社會生產的發展首先開始于第一產業，在第一產業發展的基礎上才有第二產業的產生和發展，同樣，也只有在第一、二產業發展的基礎上才會有第三產業的產生和發展。因此，第二、三產業發展的規模和速度必須以第一產業的發展狀況為出發點和界限，第三產業的發展必須以第一、二產業的發展狀況為出發點和界限。 各國政府選擇的產業政策并非隨他國潮流而定，而應是依據本國不同經濟發展階段選擇的結果。

三、我國政府在產業結構變動中的作用定位

國外新一輪的國際產業分工與產業轉移正在興起，國內產業結構正處于從輕工業向重工業和服務業轉變，我國政府應抓住國內外產業結構調整的良好機遇，借鑒各國產業結構調整的成功經驗，在充分發揮市場機制作用的基礎上，制定科學的產業引導政策，加快我國產業結構升級過程。

⒈清除市場壁壘，為產業結構調整創造更大空間

產業結構調整的實現，除了政府產業政策的引導外，更主要的是依靠市場經濟體制和機制，依靠有效的產權改革和公司治理，依靠企業內在動力去認真識別不同市場前景和盈利前景，激發和提高自主創新的能力。為此，我國政府要認清自己在產業結構調整中市場機制輔助者的角色，應致力于提高微觀經濟主體的活力，清除市場壁壘，包括建立和完善法治、建立高效的行政體系、對私人財產保護、維護好自由而高效的資本勞動力市場、加強基礎設施建設、完善社會保障體系等。市場壁壘一旦清除，我國國內統一的大市場就有望形成，這樣資本、技術、勞動力等要素就可以在這個更大的空間內自由流動，在市場機制“無形之手”的作用下，產業結構最終實現自動調整。

⒉正確判斷現階段經濟發展水平，把握產業結構調整的重點行業

各國產業結構的優化調整必須與其經濟發展水平相適應。美國產業結構之所以實現從勞動與資本密集型產業向資本技術密集型產業、從制造業為主導向現代服務業為主導的轉換，最重要的因素是收入水平大幅度提高后，居民消費結構升級到以居住、高檔耐用品和服務性消費品為主的高消費階段。但即使美國經濟進入以服務業為主的消費型經濟時代，以高新技術為核心的制造業仍是美國經濟的基礎部門，其增加值對經濟增長的貢獻仍高于單一服務行業。我國雖然人均收入水平大幅度提高，但與發達國家相比，我國經濟發展水平面仍然很低。從消費結構看，我國居民消費結構還處在從衣著和食品消費為主向高消費轉變的階段;從三次產業的占比來看，我國還處在從輕工業向重工業和服務業轉變階段;從人均GDP來看，僅相當于美國人均GDP的1/23。因此，我國政府要推進產業結構協調發展，應把調整的重點集中在與電器、汽車和住房相關聯的重化工業，相關服務業將較快發展，但不會成為替代制造業的主導產業。鑒于此，在產業結構調整中政府必須防止過度強調產服務業的冒進傾向。

⒊完善社會保障體系以促進國內消費升級，拉動產業結構升級

消費結構升級是產業結構調整的基本需求拉動力量，特別是對大國而言，依靠出口產品結構升級實現國內產業結構全面調整十分困難。美國產業結構成功調整主要依靠國內消費結構的升級，而目前我國經濟的對外貿易依存度很高，未來產業結構升級必須大幅度轉向依靠國內消費升級帶動。問題在于，近年來我國居民消費結構升級緩慢，醫療保健和教育支出大幅度增加，比以服務性消費為主的美國居民的此兩項支出還高，主要原因在于我國社會保障體系不完善，政府對醫療保障和義務教育的投入太少。因此，從改善消費預期、促進城鄉居民消費結構提升的角度看，完善社會保障體系，擴大政府財政在城鄉居民醫療保障和教育方面的投入是當前我國政府促進我國產業結構調整的必要政策措施。

⒋建立和完善科技創新扶持機制，培育產業結構變動的內在推動力

科技進步是產業結構升級的內在推動力量。科學技術的創新和應用將大規模地集結和組合新質生產要素，引起產業結構的變動，同時引起傳統產業的改造和更新。當主導產業仍處在發展時期時，科技進步又在萌生新的主導產業，從而將產業結構不斷推向高級化。科技創新研究屬于高風險投資，需要政府建立科技創新的扶持機制，鼓勵企業的自主創新能力，培育產業結構變動的內在推動力。目前我國已設立了“火炬計劃”、中小企業創新基金等多種扶持計劃，對企事業的科技創新進行財政扶持，但資金投入規模有限，覆蓋面很窄，大型科技項目的財政支持主要集中在國有企業，對民營企業的科技創新支持很少。從充分調動全社會科研力量、加快我國科技創新步伐角度看，今后應進一步增加科技創新的財政投入，改革科技創新扶特機制，鼓勵民間資本投資高科技領域，對面向技術創新的風險投資機構提供必要的政策與財政支持，建立面向全社會的技術創新政策扶持與服務體系。

參考文獻:

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