流域綜合管理研究述評

杜 鵬,傅 濤

(1.清華大學環境系水業政策研究中心,北京 100084;2.寧夏大學西部發展研究中心,寧夏銀川 750021)

流域綜合管理研究述評

杜 鵬1,2,傅 濤1

(1.清華大學環境系水業政策研究中心,北京 100084;2.寧夏大學西部發展研究中心,寧夏銀川 750021)

通過對國內外有關流域綜合管理的概念、要素、內容和功能的辨析,認為流域綜合管理是一個復雜系統的決策制定過程,在流域的不同空間尺度和決策層面表現出不同的內容和特點,并發展為適應性綜合管理的新趨勢。進一步討論了流域綜合管理的信息系統建立原則和數據轉化2個共性問題和流域綜合管理中社會維度的價值和內容。最后,對流域綜合管理的研究現狀進行總結評述,并針對中國流域管理現狀提出幾點展望。

流域綜合管理;研究述評;水資源綜合管理;水資源

人類對水資源的管理,經歷了供給管理、技術性節水管理和結構性節水管理階段,正向著社會化管理的方向轉變[1]。在水資源的社會化管理中,突出強調水資源的綜合管理模式。水資源綜合管理(integrated water resource management,IWRM)是一個促進管理區水、土及相關資源協調發展和管理的過程,不僅強調當地居民的經濟和社會福利最大化,而且要求確保社會的公平和可持續性。在全球水伙伴(global water partnership,GWP)的倡導和推廣下,得到了各國的認同[2]。流域綜合管理(integrated river basinmanagement,IRBM)作為水資源綜合管理的一個子系統,是水資源綜合管理在流域尺度上的一國內部或多個國家間的具體應用,被定義為一個綜合、系統的決策和管理流域內包括水資源在內的各種資源,它鼓勵利益團體在流域尺度上思考社會和環境相互間的問題,運用涵蓋自然、生態和社會經濟變量在內的綜合手段,在流域尺度上實現為生態環境以及人類服務的新型管理模式[3]。流域綜合管理理念提供了一種“生態”的綜合方式來解決復雜的自然資源管理問題[4]。自20世紀90年代以來,IRBM模式被廣泛應用于包括中國在內的100多個國家和地區。Hopper[3]通過1996—2004年的調查總結了包括流域顧問委員會在內的全球9大類型流域綜合管理組織范式,并對IRBM的理論體系和實踐進行了較為全面的總結。

當前,我國的IRBM研究逐步進入理論與應用并重的階段。郭繼超等[5-6]對中國流域管理體制進行了初步研究,較為系統地總結了流域一體化管理的理論框架、概念、要素和目標。提出了建立流域統一管理機構的框架。單以紅等[7]對塔里木河流域管理現狀研究后,提出建立流域統一管理機構,并采用公眾參與的綜合方式組建流域管理理事會組織。中國科學院在其流域科學研究Ⅰ期基礎之上,開展黑河與塔里木河流域水資源利用與綜合管理研究規劃[8]。但是,我國的IRBM研究尚缺乏完備的理論體系,特別缺乏應用和方法論層面的研究成果。因此,有必要系統地將國內外IRBM的理論、方法和技術做出詳細的梳理和分析,對IRBM的研究方向做出展望。這種研究,可為我國IRBM的理論與實踐提供一定的借鑒作用和參考價值。

1 IRBM的概念、要素、原則與功能

曾維華等[9]對流域綜合管理與綜合管理的概念進行了較為全面的辨析,認為綜合管理強調流域水環境是一個整體,需要運用多目標方法來尋求整體最優的水資源管理方案。綜合管理的缺點在于,盡管是全局最優策略,但過分依賴數學模型與運籌學,所得到的最佳方案往往在實施過程中出現問題,很多沖突問題在這一過程中被掩蓋或回避。因此,流域水資源管理已逐步向多主體的綜合化管理體制過渡。其中,Ontario能源與環境部[10]從區域角度將IRBM定義為以水利和水文特征作為首要邊界,通過生態的系統方式進行土地和水資源利用的綜合規劃與管理。Hopper[11]從最終目標的角度定義IRBM是流域內的土地和水資源綜合管理,通過控制和保護水資源,確保生物多樣性,減少土地退化,形成一致的土地和水資源管理社會目標。從管理主體的角度,杜鵬等[12]將綜合管理定義為不同“利益”團體進行的共同管理過程,包括政府、非政府組織(NGO)、工商業團體和其他組織,也包括有特殊利益的個人的綜合管理過程。總體而言,GWP的定義從IRBM的手段、空間、內容和目標的角度涵蓋了上述定義對IRBM的綜合解釋。

1.1 IRBM的內容與要素

Hopper[3]與 Mitchell等[4]從 5個方面論述了IRBM的內容。這5方面內容分別運用系統的、戰略的、參與的、伙伴的和平衡的方式予以對應解決,為IRBM提供了框架性思路。在IRBM的實施層面,為了完成綜合管理的目標,需要在管理區域范圍、水資源管理重點方向等5個方面予以確定和保證,他們共同構成了IRBM的內容和要素(表1)。

表1 流域綜合管理的內容與要素

1.2 IRBM的原則和功能

由于IRBM的功能性障礙在于難以協調跨部門、不同權限和區域上對水資源管理起作用的機構間的關系,從而造成區域或流域尺度的“制度真空”,難以完成“自上而下”與“自下而上”管理方式的有效接軌[13]。因此,IRBM的基本原則也圍繞著如何解決“制度真空”的問題而表現為8個方面(表2)。IRBM的基本原則與水資源綜合管理(IWRM)都是一種管理理念,強調在管理體制約束條件下解決問題和沖突的分析框架[14]。IRBM功能,同樣是為了完成IRBM的內容而設置,依賴于流域尺度上的規劃與管理背景條件。在實踐應用中,還需考慮上述原則和功能在不同背景條件下的靈活選擇。

表2 流域綜合管理的基本原則與功能

2 IRBM過程

流域綜合管理本質上是一個決策制定過程[15]。管理方式的轉變引發了水管理決策模式的改變,傳統的流域管理決策強調以水為中心的單目標或多目標線性決策方法,無法應對流域各尺度上決策主體間的相互影響,以及這種相互影響帶來的復雜的兩難、多難決策過程。這一尷尬現狀,對IRBM的決策過程提出了新的要求,促進了流域綜合管理分層決策框架和新的適應性綜合管理模式的出現。

2.1 綜合管理決策的制定過程和結構

IRBM作為一種新的決策模式,它認識到流域是大空間尺度復雜的綜合系統,目前的技術手段和制度并不能解決所有的問題。因此,“生態系統”作為一種理念在IRBM中得到了應用。流域被認為是一個生態系統,人類活動的影響僅是流域生態系統整體機能的組成部分,面對復雜的流域系統管理問題,需要采取選擇性綜合的方法,并非將流域中所有的組分和聯系都涉及。而選擇性綜合的核心在于依靠利益團體的經驗和知識,綜合的進行決策過程[13]。

基于生態、系統與選擇性綜合的理念,IRBM的決策制定被細化為3個層面,形成了一個循環框架結構(圖1),相應的決策主體也分別由政府、組織機構和利益團體擔任[16]。

圖1 IRBM決策制定層面與內容

IRBM的執行與評價是決策過程的組成部分,在政策、執行和操作3個層面中分別獨立完成,執行的主體由相應的政府、組織和利益團體擔任(圖1)。在流域綜合管理中,評價過程包括前期評價、過程評價和成果評價,應用較多的是成果評價。評價主體由第三方機構擔任,以期得到相對客觀、公正的決策效果,為決策調整和適應性綜合管理提供制度保障[17]。

2.2 適應性綜合管理

圖1的決策過程和框架是在假設流域管理組織具有政策層面的高水平決策,執行層面的高水平規劃和操作層面的高水平實施條件下得出的。這種假設面臨的實際挑戰是下級決策主體對上級決策的不充分理解。為了解決這一難題,流域管理機構嘗試運用“自下而上”的參與式模式,包括提供給個體決策者經上層認可的改良措施,賦予操作層面的管理者信息選擇的權利來克服上下層級信息交流不對稱造成的矛盾。因此,適應性管理模式得以出現。它提供了一種通過強調管理的靈活性來解決復雜的問題,依靠自我糾錯機制對復雜和不可預測的管理錯誤進行最低程度的信息反饋,依靠反饋信息調整上一層面的決策方向,達到制度的建設性和機制的持久性,這是流域綜合管理的最新發展趨勢和實踐范式。在整個適應性管理的反饋過程中,信息以數據形式進行傳遞,這就需要有新的技術手段——信息支持系統予以保障[18]。

3 IRBM的信息支持系統

IT技術的普及與發展為IRBM的決策提供了新的、更為客觀和便捷的工具。作為IRBM發展的新方向,利用信息系統(決策支持系統(DSS)、地理信息系統(GIS)和數據庫(DBS)系統)可以為決策過程提供可靠的數據,以便做出正確的調控。信息系統的建立依賴于IRBM的區域背景條件,特別是流域社會系統、制度等人文因素的制約。因此,此類人文因素的數據整理和類型轉化,以及信息系統的建立原則成為不同流域面對的共性問題。

3.1 IRBM的信息數據類型

有效的IRBM決策需要精確、及時的信息數據。這些信息來自研究項目、社區資源、官方、研究機構的數據庫和報告等集合,包含了大量復雜的生物物理、社會、經濟定量或定性的數據形式。Hopper[3]將IRBM中的信息形式歸納為4種類型(表3),IRBM的信息支持系統則包括決策支持系統、地理信息系統和數據庫系統3個子系統。

表3 IRBM的信息類型

3.2 IRBM的信息支持系統建立原則

由于IRBM應用空間的基礎背景不同,導致其決策支持系統、地理信息系統和數據庫系統內容也不盡相同,但建立原則卻得到了廣泛認可。共同參與和技術分享是流域綜合管理信息支持系統(IRBMIS)建立的根本思想,原則包括:①綜合管理信息系統(RBMIS)應建立在各層面決策、管理、參與者能力建設的基礎上;②RBMIS應以需求推動,在信息系統設計和建構伊始,需求便清晰地被定義,輸出結果應面向這些終端用戶;③RBMIS應具備足夠的靈活性,可以在次級流域系統傳輸和運行;④RBMIS處理信息的過程、方法應清晰簡明,滿足技術和非技術人員選擇和評估;⑤RBMIS應是交互式的,便捷的促進信息共享;⑥RBMIS應促進不同層面決策和管理者的學習,提供可利用的多種選項;⑦RBMIS應建立在利益團體參與基礎上。上述7個原則成為IRBMIS發展的普遍原則[19-20]。

4 IRBM的社會維度

當前對流域生物物理(水文、水循環、水利用)過程的研究毫無疑問地提高了對流域水資源轉化過程的理解,這些生物物理信息也為流域管理提供了相關的決策支持。現狀卻表明,雖然研究者擁有比過去更深入的對流域過程的認識和理解,卻并沒有在流域管理中得到預期效果,問題在于忽視了流域管理中社會維度的價值和作用。IRBM作為全新的管理模式,其不同于傳統模式的特點在于重視和利用包括社會維度在內的多種變量(生物物理、經濟、工程措施等)對流域進行綜合管理。在IRBM中社會維度被解耦為社會制度與能力建設2個主要方面[21-22]。

IRBM的社會制度與能力建設涉及IRBM過程的各方面,措施也高度多樣化,但是基本思想可總結為IRBM的核心是運用社會制度和能力建設工具來提高流域管理水平,而非作為流域管理的附著物,并進一步將利益團體的參與作為社會制度與能力建設的核心手段[23],具體內容可歸納為表4。

表4 IRBM社會制度與能力建設集

5 評述與展望

IRBM的本質是一種管理理念,它是一種受管理體制約束條件下解決問題的思維方式和分析框架。流域綜合管理的生命力在于它的基本價值和原則可以在不同流域背景的各個層面上靈活和適應性的實踐,是流域管理最高層的“生態”、綜合和選擇性理念與執行、實施層面的“自下而上”式管理的完美結合的方法論,它具備以下主要特征:

a.IRBM是一個決策制定過程,需要在流域不同空間尺度上的各個層面完成政策的制定、執行、操作、評估和反饋循環。在此過程中,靈活的管理機制和體制促進了適應性管理模式的發展和應用。

b.IRBM強調公眾和利益團體的參與在中觀、微觀管理尺度上的價值和作用,并將參與機制融入流域綜合管理的社會制度和能力建設工具中,進而作為流域管理的必要手段和步驟,并不作為流域管理的附著物,這是IRBM模式與以往其他流域管理模式的根本差異所在。

c.IRBM的寬范圍、多層面和多團體參與的特點對流域綜合管理的決策、執行、評估和反饋過程提出了更高、更精確的要求,信息支持系統作為一種新技術手段,可以滿足這一新要求。而流域綜合管理信息支持系統的建立則要依賴于所在區域背景條件,涉及流域系統社會、制度等人文因素的特征。

基于上述特征的總體把握,結合對國內外IRBM研究的系統梳理和分析[24],可以得出IRBM研究的突破點和新方向:①IRBM理論與實踐發展的相互關系,經歷了先實踐后理論的過程,在GWP等組織和研究機構的推動下,將進入理論研究與實踐探索并重,實踐總結和理論更新相互促進的新階段。②IRBM的“自下而上”參與理念在流域小空間尺度上的決策或執行層面的應用,將會為流域綜合管理模式在傳統管理制度下的采納和應用提供可能,這將是引入流域綜合管理研究的切入點和與傳統管理體制接軌的結合點,也將是IRBM研究的重點方向。③在我國現有流域管理體制下,相對閉合的流域系統(如黑河、塔里木內陸河流域)的水資源與生態環境矛盾突出,管理層面涉及部門相對較少,將是進行IRBM改革的優先區域,也是流域綜合管理研究與實踐的重點區域,相信在不久的將來,將會有干旱區內陸河流域特點的成果出現。

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Comment on integrated river basin management research

DU Peng1,2,FU Tao1
(1.Water Policy Research Center,Environmental Science and Engineering Department,Tsinghua University,Beijing100084,China;2.Western Development Research Center,Ningxia University,Yinchuan750021,China)

Integrated river basin management(IRBM)is a new idea and analytical framework for resolving water problems and conflicts under restrictions from traditional river basin management systems.IRBM emphasizes the idea that high-level decision-makers use ecological and selective integrated management ideas combining implementation and carrying out of the level participatory mode together to resolve water issues.The core value of social institutions and organizations is used to increase the river basin management efficacy.By means of identifying the concepts,elements,contents,and functions of IRBM in China and elsewhere,IRBM should be considered a decision-making process for complex systems.The content and the features are different for river basins with different spatial dimensions and at different decision levels.IRBM has become a new tendency in integrated management.The principle of establishing information systems,two common problems in data transformation,and the value and content of the social dimension are further discussed in thispaper.The current research statusof IRBM is reviewed and several perspectives are proposed for current basin management in China.

integrated river basin management(IRBM);research comment;integrated water resources management;water resources

TV213.4

A

1004-6933(2010)03-0068-05

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2008ZX07318-008)

杜鵬(1979—),男,寧夏吳忠人,助理研究員,博士,從事流域水資源、水環境管理與生態經濟學方面的研究。E-mail:pengkong829@126.com

2008-10-31 編輯:高渭文)