專制之下無善政

公元1644年,歲在甲申。三月十九日,李自成進入紫禁城,崇禎于煤山自縊,大明王朝滅亡。大約一百天后的七月初八,入關的滿清政權發布詔令,指責明王朝行“弊政”、“疵政”,加派“三餉”害民:“前朝弊政,厲民最甚者,莫如加派遼餉,以致民窮盜起,而復加剿餉,再為各邊抽練,而后加練餉。惟此三餉,數倍正供,苦累小民,剔脂刮髓”。

此外,官方“召買糧料”只給百姓市場價格的五分之一,交納衙門之時“又有奸人包攬,猾胥抑勒,是三餉以外重增一倍,催科巧取殃民,尤為疵政”。在“弊政”、“疵政”之下,“百姓困窮”,沒有活路了。既然明王朝讓老百姓活不下去,那么,它就不配享有上蒼的眷顧,滅亡就是理所當然的事了。

中國歷代封建王朝,后來者往往指責前朝行“弊政”、“疵政”而失去天意、民心,自己取而代之,簡直是替天行道、為民做主。然而,這類言辭不過是為奪天下而制造輿論,是一種爭取民心的策略技巧罷了。

除了指責前朝不能善待老百姓,這類策略更重要的還是要開出一張空頭支票:承諾本朝將讓老百姓過上好日子。所以,這份詔令前面指責明王朝“三餉”害民,后面就是宣布“我朝革命,首除三餉,與民休息”,從本年開始,“凡正額之外一切加派,如遼餉、剿餉、練餉及召買米豆,盡行蠲免”。

在中國古代的皇權專制之下,當權者的統治合法性不是建立在民眾同意的基礎之上,它只能通過給民眾以經濟實惠,或者說,限制政治權利而通過經濟權利來彌補。而經濟權利的彌補方式,又只能是輕徭薄賦的“善政”(或曰“仁政”、“德政”)。但實際上,皇權專制之下不可能有真正的“善政”。許多史料證明,清政權雖然發布了廢除“三餉”詔書,但“三餉”中至少遼餉實際上并沒有被廢除。

除了這份詔書,清代最引人注目的“善政”舉措,是康熙五十一年(1712)年宣布“永不加賦”。那么,清代做到“永不加賦”了嗎?“永不加賦”是針對農業稅而言的,從歷史記載來看,清代在相當長的一個時期內(從康熙后期到太平天國運動之前),農業稅保持了一個定額,的確沒有增長。但是,這只是正式稅收,而不是指老百姓的實際負擔。實際負擔,除了正式稅收,還有非正式稅收,即稅外收費。

康熙時代,稅外收費已經很嚴重了。一位名叫陸世儀的官員曾經議論說:“朝廷歲漕江南四百萬石,而江南則歲出一千四百萬石。四百萬石未必盡歸朝廷,而一千萬石常供官、旗及諸色蠹惡之口腹。”漕糧的正式稅額是四百萬石,但老百姓的實際負擔卻高達一千四百萬石,這多負擔的一千萬石,只能算是加賦,而且遠遠高出正式稅額。所以,即使國家正式稅收沒有增加,也不能說明沒有加賦。

康熙是一個愛面子的人,為了博一個“仁政愛民”的美名,一方面宣布“永不加賦”,一方面對官吏稅外收費睜一只眼閉一只眼。到了雍正接過權力棒,他覺得不能再聽任地方官員們胡作非為,而要定一個規矩,限制征收額,同時改費為稅,這就是“火耗歸公”改革。這項改革在開始的時候就受到了質疑,因為“火耗”的性質是“加賦”,“歸公”等于承認了“加賦”的合法性,而這是與“永不加賦”的承諾相違背的。質疑者說:“今日正賦之外,又加正賦,將來恐耗羨之外,又加耗羨。”這個質疑后來一再得到驗證,實際原因,就是費改稅后,又有新費產生,越改越多,這就是“黃宗羲定律”。

客觀地說,社會在發展,物價在提升,一個王朝不加賦是應對不了社會變化的,所以,關鍵的地方不在是否加賦,而在加的賦用到什么地方去了?是為增加公共服務,還是為官吏個人私利?應該反對的,是后者。而中國歷史上的加賦,恰恰總是后者。

中國古代從皇帝的圣旨,到儒家學說,都一直在講要行善政,然而善政卻一直如鏡花水月,無法兌現。說到底,他們論證的只是理應施行善政,而對當政者不施行善政應該怎么辦卻束手無策。要實現真正的善政,靠的顯然不是當政者的善意或承諾,而是要有使之必須行善政的制度安排。

【選自《大河論壇》】

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