計(jì)生“變形記”

馬 軍 孫郁婷

從國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)一直到小區(qū)居委會(huì)計(jì)生辦,這個(gè)擁有幾十萬(wàn)工作人員的龐大系統(tǒng),正在面臨著主動(dòng)或被動(dòng)的改變

鄒國(guó)麗有一雙“神眼”。懷孕不久的婦女,身形還不明顯,別人看不出來,她能。走在大街上,她對(duì)人群中的孕婦很敏感,只要看一眼,就能肯定地說:“這個(gè)有了。”女兒笑話她落下了“職業(yè)病”。

51歲的鄒國(guó)麗從2002年到現(xiàn)在,一直擔(dān)任北京市海淀區(qū)乙28號(hào)小區(qū)居委會(huì)的計(jì)生委員。在中國(guó)龐大的計(jì)生系統(tǒng)中,這是一個(gè)最基層的崗位,是中國(guó)人口工作的具體細(xì)微之處。

根據(jù)官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào),截止到2005年底,全國(guó)計(jì)生系統(tǒng)工作人員達(dá)50余萬(wàn)人,其中包括像鄒國(guó)麗這樣的街道自聘人員。近幾年來,他們的工作內(nèi)容隨著大形勢(shì)的發(fā)展,也在一點(diǎn)點(diǎn)地發(fā)生著轉(zhuǎn)變。

計(jì)生的硬軟之變

在北京,擁有城市戶口的人現(xiàn)在如果要生第二胎,需要繳納12萬(wàn)到20萬(wàn)元不等的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。這一數(shù)字來源于上一年度的人均可支配收入乘以一定的倍數(shù),對(duì)常人來說這不是一個(gè)小數(shù)目。因此,街道辦和居委會(huì)的計(jì)生人員難免被各色人等找上門來。

鄒國(guó)麗不止一次被人當(dāng)面責(zé)罵過:“你講不講人權(quán)啊?我生完孩子為什么不給入戶?”也曾有個(gè)“二胎媽媽”端起辦公桌上的一杯熱水向她潑去;到居民家里做入戶登記,碰釘子更是常事,特別是一些高檔小區(qū),業(yè)主不是富商就是高職人群,當(dāng)鄒國(guó)麗挨家挨戶登記時(shí),保姆一看是居委會(huì)來人,根本不給開門。

這都是比較輕的沖突。北京東城區(qū)和平里小區(qū)居委會(huì)的計(jì)生委員楊先英,同樣也有不少類似遭遇。不過有著10年計(jì)生工作經(jīng)驗(yàn)的她認(rèn)為,現(xiàn)在的工作還是要比以前好開展了。

楊先英所謂的“以前”指的是2000年之前。她覺得現(xiàn)在對(duì)計(jì)劃生育率的考核標(biāo)準(zhǔn)比2000年以前降低了,“2000年之前是絕對(duì)執(zhí)行獨(dú)生子女政策,一個(gè)都不能多生。現(xiàn)在政策就寬松多了”。

楊先英的前任是史明珍,今年82歲的她于2000年退休,史明珍1979年開始從事計(jì)生工作,屬于中國(guó)最早一批計(jì)生人員。她對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說,自己從事計(jì)生工作21年,工作內(nèi)容全都圍繞一個(gè)目標(biāo)進(jìn)行,那就是嚴(yán)格控制超生。

在80年代,“一胎政策”實(shí)施不久,想生二胎的人比現(xiàn)在多,不少人對(duì)計(jì)劃生育都抱有抵觸心理。強(qiáng)制計(jì)劃生育導(dǎo)致的結(jié)扎、人工流產(chǎn)和引產(chǎn)事件,在全國(guó)不少地方都出現(xiàn)過。據(jù)史明珍介紹,北京當(dāng)時(shí)在這方面的情況比外地好得多,因?yàn)椤肮艿锰珖?yán)了”。

所謂“管”,是指超生肯定會(huì)被單位開除。在“單位人”時(shí)代,超生就等于斷了自己的活路。一般生完第一胎,單位就會(huì)要求去上節(jié)育環(huán),計(jì)生干部監(jiān)督著,誰(shuí)也無(wú)法避免。而且,從單位到街道,層層管理,所有從15歲到49歲的女性都處于“監(jiān)控”之中。誰(shuí)懷沒懷孩子,大家都看在眼里,想遮人耳目是不可能的。

“當(dāng)時(shí)一旦發(fā)現(xiàn)懷孕,哪怕是七個(gè)月的大肚子也得去做了。”史明珍說,街道居委會(huì)要是知道有人想超生,會(huì)三番五次上門入戶,找本人談話做思想工作。“不管自愿不自愿,總之最后的結(jié)果就是必須做掉孩子。”史明珍回憶,在那個(gè)時(shí)候,國(guó)家對(duì)計(jì)生政策的宣傳聲勢(shì)特別強(qiáng)大,在許多人看來,違反計(jì)劃生育就像“犯了罪”似的。

工作21年,史明珍負(fù)責(zé)的小區(qū)在嚴(yán)格的“監(jiān)控”下,沒有發(fā)生過一起超生事件,計(jì)劃生育率達(dá)到100%。但她的繼任者楊先英面臨的情況改變了。在這10年里,楊先英已經(jīng)遇到了五六起超生案例。

同樣的情況也出現(xiàn)在海淀區(qū)花園路街道各小區(qū)。花園路街道計(jì)生辦副主任梁偉介紹,以往對(duì)超生人群往往會(huì)強(qiáng)制性“執(zhí)行政策”,而現(xiàn)在對(duì)方只要懷孕五個(gè)月以上,基本上就會(huì)停止對(duì)其“做工作”,只等出生之后收錢。這筆錢,就是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

國(guó)慶節(jié)前,和平里街道計(jì)生辦主任王琳接待了一對(duì)海歸夫婦。夫婦倆分別畢業(yè)于清華、北大,在美國(guó)工作了十多年,期間生了兩個(gè)孩子。夫婦倆不想讓孩子入美國(guó)籍,想到和平里落戶。兩個(gè)孩子屬于超生,上戶口必須先交一筆不菲的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。最終,夫婦倆還是把錢交了,很快上了戶口。

在王琳眼里,這是以前無(wú)法想象的事情,以前超生叫罰款,現(xiàn)在叫征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),聽起來似乎只變了個(gè)稱謂,但性質(zhì)改變了。

“顯然,現(xiàn)在比以前更人性化了。”王琳說,以前罰款后雖然也能落戶,但國(guó)家沒有明文規(guī)定,基本屬于暗箱操作。要想落一個(gè)戶口必須從上到下進(jìn)行疏通,非常難辦。而且誰(shuí)家要是有一個(gè)超生的,對(duì)周圍人影響特別大。現(xiàn)在周圍就算有人生三個(gè)都沒關(guān)系,“多生了就交錢唄”,只要交錢就可以按規(guī)定落戶,一切都擺在了臺(tái)面之上。而且,現(xiàn)在與上世紀(jì)80年代相比,很多人已經(jīng)不想生二胎了,“現(xiàn)在人們的想法變化太大了”,幾名接受采訪的基層計(jì)生人員都這樣感慨。

對(duì)“一胎政策”的爭(zhēng)議這些年來一直沒有間斷。在幾方爭(zhēng)論中,國(guó)家人口計(jì)生委被看作是“一胎政策”的捍衛(wèi)者。時(shí)移事易,如今從國(guó)家人口計(jì)生委到各級(jí)計(jì)生部門,都開始注重轉(zhuǎn)變自身角色,強(qiáng)調(diào)“軟性服務(wù)”和宣傳。這促使基層計(jì)生辦的工作方式也隨之發(fā)生改變。

“現(xiàn)在我們開展工作比以前‘軟多了。”王琳介紹,上面對(duì)基層計(jì)生委員要求“五訪五問”“十到人”,也就是小區(qū)內(nèi)居民有新婚、懷孕、產(chǎn)期等情況,都要進(jìn)行溝通服務(wù),這在以前是沒有的。

“2000年之前是嚴(yán)格控制人口,2000年到2006年是穩(wěn)定低生育水平,現(xiàn)在是穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題。”和平里小區(qū)楊先英說起這幾年的計(jì)生政策變化如數(shù)家珍。

楊先英舉例說,2006年后自己的工作內(nèi)容中增加了“提高人口素質(zhì)”一項(xiàng)。“比如新婚夫婦結(jié)婚了,我們除了祝賀他們之外,還要問是否準(zhǔn)備要寶寶,如果生的話,小區(qū)里有六項(xiàng)免費(fèi)服務(wù),還可以來免費(fèi)聽課,幫助你生一個(gè)健康的寶寶。”

居委會(huì)每年還會(huì)組織免費(fèi)例檢和免費(fèi)人流、上環(huán)取環(huán)等手術(shù),這些既是新增的服務(wù),也是一種工作的方法。這些新方法,對(duì)應(yīng)的是不斷變化的中國(guó)人口形勢(shì),比如對(duì)計(jì)生工作人員來說,占工作比重越來越大的對(duì)流動(dòng)人口的聯(lián)系與“監(jiān)控”。

“流動(dòng)的生育”

工作8年來,鄒國(guó)麗感覺變化最大的,是流動(dòng)人口帶來的工作量一下子上升了。特別是從2004、2005年開始,流動(dòng)人口數(shù)量突然就膨脹起來,小區(qū)里隨處可見操著外地口音的人。

流動(dòng)人口激增是北京市各小區(qū)普遍面臨的問題。鄒國(guó)麗所在的花園路街道覆蓋37個(gè)社區(qū),在總共6萬(wàn)人口中,登記在冊(cè)的流動(dòng)人口達(dá)4萬(wàn)。花園路街道計(jì)生辦副主任梁偉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說:“實(shí)際肯定不止這個(gè)數(shù),很多流動(dòng)人口并沒有統(tǒng)計(jì)進(jìn)來。”

國(guó)家人口計(jì)生委新聞發(fā)言人、發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)于學(xué)軍在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)介紹說,我國(guó)人口遷移流動(dòng)目前處在最活躍時(shí)期,是世界上人口流動(dòng)規(guī)模最大的國(guó)家。2009年全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已超過2億人,其中“80后”“90后”是流動(dòng)人口主體。

相比之下,北京市人口要好管理一些。特別是以前,大多數(shù)本地居民都有工作單位,可以由單位和街道雙向管理。而流動(dòng)人口一般就只能靠居委會(huì)來掌握其情況。

以前對(duì)流動(dòng)人口還有一定的制約性,比如要辦暫住證,必須先到居委會(huì)開證明。通過這條渠道,居委會(huì)可以獲得流動(dòng)人口的相關(guān)信息。但暫住證取消后,這條渠道斷了,居委會(huì)很難知道小區(qū)內(nèi)住進(jìn)多少新人。

鄒國(guó)麗定期要填寫人口信息報(bào)表,報(bào)到街道辦事處,再由街道辦事處匯總后報(bào)給區(qū)一級(jí)單位。但往往是數(shù)據(jù)剛統(tǒng)計(jì)好,人就搬走了,特別是群租群體,人數(shù)多,流動(dòng)快。加上最近這兩年,越來越多的北京小伙兒娶外地媳婦,女方的原戶籍地也委托這邊的居委會(huì)代管。

這些新出現(xiàn)的情況,也讓人口計(jì)生工作發(fā)生轉(zhuǎn)變。據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委新聞發(fā)言人于建軍介紹,一整套針對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理系統(tǒng)在開發(fā)改造后,目前在全國(guó)20多個(gè)省推行。從省到鎮(zhèn)、街道再到居委會(huì),都建立起了全員流動(dòng)人口和育齡婦女?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)。

收集這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)所需要的信息,就是鄒國(guó)麗們的工作,這項(xiàng)任務(wù)頗為繁重。鄒國(guó)麗說,這兩年上面要求填寫的表越來越多,相當(dāng)瑣碎,而且表本身也在不斷修改中。一個(gè)小區(qū)往往有上千戶,靠居委會(huì)里的一個(gè)計(jì)生委員,很難應(yīng)對(duì)。于是,以往的“發(fā)動(dòng)群眾”的經(jīng)驗(yàn)又派上了用場(chǎng)。這就是被鄒國(guó)麗戲稱為“小腳偵緝隊(duì)”的宣傳員隊(duì)伍,指的是社區(qū)里退休的老人。

宣傳員等于是基層計(jì)生干部的耳目。因?yàn)樽陨砭妥≡谏鐓^(qū)里,這些老頭老太們比較清楚每家的情況,知道哪家有人懷孕,哪家子女結(jié)婚,哪家房子出租給了育齡夫婦。一旦發(fā)現(xiàn)新情況,隨時(shí)就到居委會(huì)匯報(bào)。

每年年初,居委會(huì)召開一次流動(dòng)人口責(zé)任書大會(huì),把流動(dòng)人口變更的單子發(fā)給宣傳員,再由宣傳員到居民家里發(fā)放和回收。鄒國(guó)麗再根據(jù)回收的單子,對(duì)電腦里的流動(dòng)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。

從區(qū)政府到街道辦再到居委會(huì)、宣傳員,一層層簽協(xié)議和責(zé)任書,相當(dāng)于一種鏈條式管理。起初,這些宣傳員們都是義務(wù)勞動(dòng)。2008年之后,由于宣傳員對(duì)管理流動(dòng)人口越來越顯得重要,政府開始專門撥經(jīng)費(fèi)。

于建軍介紹,這也是國(guó)家人口計(jì)生委在近幾年提出的工作新目標(biāo),即在全國(guó)基本建立起“統(tǒng)籌管理、服務(wù)均等、信息共享、區(qū)域協(xié)作、雙向考核”的“一盤棋”新機(jī)制,以此來應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口帶來的大量問題。

但即便如此,對(duì)越來越龐大的流動(dòng)人群來說,“發(fā)動(dòng)群眾”這一手法也開始捉襟見肘。在花園路街道辦事處計(jì)生辦梁偉的電腦里,登記著本地區(qū)流動(dòng)人口中的育齡女性,人數(shù)大概有八九千。但與“80后”“90后”占主體的流動(dòng)人口總數(shù)相比,這個(gè)數(shù)字并不匹配。“更多的育齡婦女沒有登記進(jìn)來,也就很難對(duì)其進(jìn)行管理。”

前段時(shí)間,有個(gè)人到花園路街道計(jì)生辦來申報(bào)孩子戶口,拿來一堆證明。梁偉一看其中的離婚證就覺得有假。但出生證明做得很逼真,梁偉拿到警方去查驗(yàn),果然也是假的。北京新政策規(guī)定孩子可以隨父親入戶,做假證明、假離婚的就隨之多起來。這逼得計(jì)生干部們不得不提高警惕性,但是防不勝防。

“硬指標(biāo)”與“微調(diào)”

2003年2月,原國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。這表明在控制出生率之外,計(jì)生系統(tǒng)的業(yè)務(wù)職能開始更多拓展到人口領(lǐng)域。

國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)于學(xué)軍在2008年發(fā)表于《當(dāng)代中國(guó)人口》雜志的一篇文章中介紹說,計(jì)生部門從工作方法上看,在這30年來經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段。

2000年之前為第一階段,主要依靠強(qiáng)有力的行政手段和社會(huì)制約措施來抓計(jì)劃生育;第二階段開始強(qiáng)調(diào)依法行政,2001年12月《人口與計(jì)劃生育法》在人大審議通過,《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》和一些地方條例也相繼頒布實(shí)施;2006年至今為第三階段。于學(xué)軍說,經(jīng)過30年努力,中國(guó)進(jìn)入了低生育水平國(guó)家行列,實(shí)現(xiàn)了既定的政策目標(biāo)。因此,新階段除了繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平,提高出生人口素質(zhì)之外,同時(shí)還要努力促進(jìn)出生人口性別比的平衡,積極應(yīng)對(duì)老齡人口、流動(dòng)人口、就業(yè)人口增加帶來的新問題。全國(guó)人口計(jì)生工作的重點(diǎn),也開始由“單純控制人口數(shù)量”向“統(tǒng)籌解決人口問題”轉(zhuǎn)變。

于學(xué)軍說,“21世紀(jì)的前50年,特別是2020年之前是中國(guó)人口發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期”,由人口問題引發(fā)的預(yù)想不到的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)日益加大,制定計(jì)劃生育政策時(shí)預(yù)見到的和沒有預(yù)見到的許多負(fù)面影響會(huì)逐漸顯露出來,為此必須準(zhǔn)確判斷人口形勢(shì),吸取過去30年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),盡量減少人口和計(jì)劃生育的硬性要求,多用間接的、導(dǎo)向性的手段來統(tǒng)籌地、平衡地解決各種人口問題。

只是,于學(xué)軍所介紹的新階段的轉(zhuǎn)變目前還在進(jìn)行之中,具體能走到多深的程度還有待觀察。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》記者了解,如今在基層工作中,控制計(jì)劃生育率仍然是第一要?jiǎng)?wù)。

最近趕上第六次全國(guó)人口普查,通過第一次入戶摸底調(diào)查,花園路街道查出好幾個(gè)超生戶,甚至有2002年出生的超生兒童。計(jì)劃生育率超標(biāo)的小區(qū)居委會(huì),自動(dòng)喪失評(píng)先進(jìn)的資格,其他工作做得再好也免談,梁偉介紹,這就是目前施行的“一票否決”制度。

但同時(shí),如今對(duì)計(jì)生部門考核的指標(biāo)種類,的確比以前增加了。比如這兩年,北京市為了應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)重的“人戶分離”情況,新多了一項(xiàng)“握手率”指標(biāo)。

“這些人(人戶分離者)的情況很難掌握。麻煩的是,一旦他們超生了,上面還是考核我們這里。”梁偉說。對(duì)“戶在人不在”的居民,就需要由現(xiàn)居住地與戶籍所在地的兩個(gè)居委會(huì)建立信息互聯(lián),用行話來說,叫“握手”。兩個(gè)居委會(huì)握上手之后,一旦出現(xiàn)什么事,雙方可以聯(lián)動(dòng)。只是,乙28號(hào)小區(qū)的鄒國(guó)麗抱怨說,往往都是自己主動(dòng)與別的小區(qū)去“握手”,其他小區(qū)來“握手”的很少。這一工作還不被所有人重視。

提高人口出生素質(zhì)也被再三提及,成為計(jì)生部門宣傳上的重點(diǎn)。現(xiàn)在北京市各居委會(huì)都開辦“人口學(xué)校”,利用本地區(qū)資源,請(qǐng)一些志愿者和老師、醫(yī)生等人來講課;還不定期給新婚母親免費(fèi)發(fā)放葉酸,預(yù)防新生兒神經(jīng)管畸形等。此外還有媒體宣傳,也成為考核計(jì)生工作的指標(biāo)。但無(wú)可否認(rèn)的是,這些新指標(biāo)的重要性加起來也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及“計(jì)劃生育率”這一項(xiàng)。梁偉說,“一票否決”看的是計(jì)劃生育率而非其他。

北京市對(duì)海淀區(qū)的計(jì)劃生育率考核標(biāo)準(zhǔn)是97%,但海淀區(qū)對(duì)內(nèi)一直控制在98%,即每出生100個(gè)孩子,只允許2個(gè)屬于超生。計(jì)劃生育率現(xiàn)在仍是基層計(jì)生工作的重中之重。梁偉說:“我們的首要目標(biāo)還是控制人口。”

計(jì)劃生育率這個(gè)硬指標(biāo),有如一道緊箍咒套在基層計(jì)生人員的頭上。不過,這個(gè)指標(biāo)一直在緩慢松動(dòng)。上世紀(jì)90年代,北京市的計(jì)劃生育率維持在99%甚至更高。進(jìn)入新世紀(jì)以來,這一數(shù)字已經(jīng)從98%逐步調(diào)低到現(xiàn)在的97%。這一漫長(zhǎng)的過程是典型的“微調(diào)”。而“微調(diào)”,正體現(xiàn)了國(guó)家人口計(jì)生委對(duì)未來計(jì)生政策走向的期望。★

(陳俊宇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))