誰動了民眾的奶酪?

周政華

四年過去了,收入分配改革方案仍然還是一摞草案,擺在蘇海南的案頭。

身為中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長,早在2006年,蘇海南就已參與中國收入分配改革方案的有關起草工作。

這一年,蘇海南所在的人力資源和社會保障部(以下簡稱人保部)在發改委的牽頭下,與財政部、國資委共同起草《關于加強收入分配調節的指導意見及實施細則》,也就是收入分配改革方案。

這是關乎數億勞動者錢袋子的改革。怎么改?管用嗎?這些橫亙在民眾心頭的疑慮,四年來一直都未散去。由于涉及多方利益調整,方案雖幾經修訂,卻一直沒有對外公布。

多年醞釀,一朝提速

對于收入分配改革的關注,也是胡溫新一屆領導集體“重視民生”這一施政特點的體現。

2006年7月,中共中央專門召開黨外人士座談會,胡錦濤、溫家寶向民主黨派問計收入分配改革。次年,中共十七大報告提出“深化收入分配制度改革,增加城鄉居民收入”。這也是改革開放后,執政黨首次明確提出收入分配改革。

此后,這一方案交由發改委牽頭多個部委起草,隨后就進入長達四年的閉門研討。然而,在極端社會事件頻發的2010年,距離2007年中共十七大提出的“深化收入分配制度改革,增加城鄉居民收入”的改革目標,已經過去三年時間。

而今年頻發的極端性事件,則加速了收入分配改革的出臺進程。

多位發改委、人保部官員在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,收入分配改革方案今年底出臺的可能性較大。

今年6月初,近千名南海本田汽車零部件公司的工人,離開了流水線,聚集在工廠外的籃球場,開始了持續了一周的停工。這些工人月薪不足1800元,僅供維持基本的生活需求。這場罷工最后以加薪500元告終。在接下來的整個夏天,天津、廣東的多家制造業工廠均發生要求加薪的停工事件,一度引發海外投資的顧慮。

系列罷工事件,最終促使中華全國總工會在7月發出緊急通知,要求“全力推動在非公有制企業組建包括農民工在內的工會,工會要突出推行工資集體協商,提高生產一線職工的勞動報酬”。

“工人的權利還得靠自己去爭取和維護。”參與收入分配改革征求意見的國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇說,政府、勞方、資方需要互動。

停工所造成的社會穩定隱患,直接加快了收入分配改革的進程。一位參與討論的發改委部官員對《中國新聞周刊》記者表示,今年的調研力度明顯加大了。

僅今年4月以來,發改委已先后數次召開有關收入分配的研討會,國務院研究室、財政部、人保部、民政部等部門均有官員出席。

此間,發改委就業和收入分配司還曾分赴浙江、四川等地進行調研;5月,人大財經委又組織收入分配改革調研。7月,《人民日報》不同尋常地刊發了有關收入分配問題的系列報道,言辭激烈地批評當下的收入差距和部門壟斷問題。

楊宜勇表示,此次收入分配改革主要目標是遏制收入差距持續擴大的勢頭,提高中低收入者的收入水平。其主要措施,包括建立職工工資正常增長機制,加大稅收對收入分配的調節作用,和落實國企紅利上繳制度等。

蘇海南表示,無論是從中央規劃,還是民眾的關注度看,收入分配改革越來越緊迫。

改革知易行難

關于收入分配不公的癥結,國務院總理溫家寶在今年春天的一次會議中曾經點出。

今年2月4日,在省部級主要領導干部專題研討班上,感嘆改革知易行難的溫家寶特別指出,“收入分配制度改革至今仍相對滯后,主要是勞動報酬在初次分配中所占比重偏低。”

今年5月,作為代表工人利益的機構,中華全國總工會(以下簡稱全總)發布調研結果稱,從1983年到2005年,我國居民勞動報酬占GDP的比重下降了20%。在過去的五年中,全國近四分之一的工人沒有漲過一分錢的工資。

這一切,部分源于政府曾經實行多年的“兩低于”政策。

1996年,當時的勞動部和財政部聯合下發了《勞動部、財政部關于改進完善企業工資總額同經濟效益掛鉤辦法的通知》。這份文件要求,全國各地凡是具備條件的國有企業,“都必須堅持工資總額增長低于經濟效益增長、實際平均工資增長低于勞動生產率增長的原則”。

收入分配改革的初衷,也是要調整這一人為壓低勞動力價格的做法。

“在改革開放的前期、中期,強調先做大蛋糕是正確的,也是必要的。”蘇海南表示,但是到了今天,在中國已經進入人均中等偏低收入國家行列,居民收入、勞動報酬兩個比重偏低的情況下,政策恐怕要做相應調整。

如何提高勞動報酬?溫家寶在前述會議上也透露了政府的改革思路——“建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制,加強國家對企業工資的調控和指導,全面推行勞動合同制度和工資集體協商制度,確保工資按時足額發放。”

作為國家智囊機構,國務院發展研究中心去年發布的一份報告,被視為是收入分配改革的框架雛形。

國務院發展研究中心在這份題為《“十二五”期間優化收入分配格局的思路與途徑》報告稱,未來的收入分配改革將從收入分配的全流程著手,初次分配調整的關鍵是深化市場體制改革,二次分配的重點是健全和規范收入分配調節制度,政府支出結構調整的關鍵則在切實轉變政府職能。

“收入分配改革的路徑早就明確了。”國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇說,關鍵是如何落實。

工資集體協商制度推廣有阻力

提高工人工資收入的難點,在地方政府發展經濟和提高工資之間的矛盾上。

廣東南海,也就是今年震驚全國的南海本田汽車零部件公司停工事件的所在地,早在2007年就被確立為廣東省工資集體協商的試點,但直到今年6月份,南海市獅山鎮一位工作人員對《中國新聞周刊》記者表示,該鎮尚未建立工資集體協商制度。

廣東省早在1994年就已經建立最低工資制度。截至今年,已累計九次上調了最低工資標準至1030元/月,這一水平相當于2009年廣州市人均月收入的三分之一左右。按照國際慣例,最低工資應相當于當地人均實際收入的40%左右。

廣東只是一個縮影。今年3月全國“兩會”上,全總副主席張鳴起透露,全國共有1300萬家企業,其中近80%還沒有建立工資集體協商制度。而全總新聞發言人、宣傳教育部部長李守鎮在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,七成以上職工擁護工資集體協商制度。

廉價勞動力是中國制造業的最大優勢之一,而無論是工資集體協商還是最低工資制度終將提升工資水平,這對于以招商引資為第一要務的地方政府來說,無疑矛盾重重。

蘇海南在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示,真正形成企業職工工資正常增長機制,還得以工資集體協商制度為基本途徑和手段。他透露,未來的工資集體協商可根據企業規模,分別采取兩種協商形式向全國推廣,但不做強制要求。

一種是行業性、區域性集體協商,也即在勞動密集型的小企業中將推廣“溫嶺模式”。

2003年,浙江溫嶺市新河鎮羊毛衫行業職工因不滿工資過低,頻頻上訪、停工,后來多家工廠工人組建了跨企業的羊毛衫行業工會,在當地工會的參與下,與資方代表行業協會開展工資談判。

至今,新河鎮羊毛衫行業的行業工資集體協商已進行了6年,職工工資年均增幅5%～12%。后來,溫嶺市將這一做法向全市中小企業推廣,并獲中央肯定,稱之為“溫嶺模式”。

“小企業工人少,如果內部單個談,工人壓力太大,所以要采取外部化方式,需地方工會或者工資集體協商指導員代表幾十個小企業的工人與這些企業的資方代表談,最后達成工資協議。”蘇海南表示,“溫嶺模式”適用于勞動密集型的小企業,可以采取勞動者協商代表外部化的方式,采取外部的工會,或者外部聘請的工資集體協商指導員,來代替這些企業的勞動者與資方進行工資集體協商,也稱之為行業性、區域性集體協商。

另一種是企業級工資集體協商,適用于大中型企業,這些企業工人人數眾多,一般都建立了工會或便于建立工會,可以由勞資雙方在企業內部進行工資集體協商。

國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示,大型企業的工資集體協商,將主要是落實已有的勞動保障行政部門、工會組織和企業代表組織組成的三方協調機制。楊宜勇表示,三方協調機制中,勞動者要積極地維護自身權利,而不能都帶著“搭便車”的想法。

但無論是哪一種工資集體協商制度,均有可能提高當地工資水平,對廉價勞動力“優勢”構成威脅。

而與中低收入者密切相關的最低工資標準,預料未來不會頻繁調整。

人保部一位不愿透露姓名的官員對《中國新聞周刊》表示,在收入分配改革方案中,重點是落實2004年頒布的《最低工資條例》,確保各地最低工資標準每兩年上調一次。此外,人保部對各地上報的最低工資標準,將認真審核。該官員表示,此前限于人力和精力,人保部相關審核較為粗略。

壟斷國企紅利難上繳

作為國民收入二次分配的重要突破口,完善壟斷企業資本收益的收繳和使用辦法,合理分配國有和國有控股企業利潤,預計也將寫入收入分配改革方案。

但這也是改革難點所在。

一位發改委官員說,在一次內部會議上,當有人建議國企應該進一步提高紅利上繳比例時,一位國資委的領導拍桌子反對,會議氣氛一時相當凝重,討論也隨即陷入僵局。

一位接近財政部的人士告訴《中國新聞周刊》記者,未來財政部和國資委將考慮,適當提高國有資本收益的收取比例,并擴大收取范圍。

人力資源和社會保障部的統計表明,2009年,電力、電信、金融、保險、煙草等行業職工以不到8%職工的人數,占全國職工工資總額的55%,高于社會平均工資10倍左右。中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為,長期以來,壟斷國企的稅后利潤沒有全民共享,國企利潤和國家資源分配的不規范、不透明也成為導致收入差距擴大的因素之一。

中國國有企業長期實行“統收統支”制度,國企必須要將所獲得的利潤全部上繳財政,然后再從國家財政獲得投資以及彌補虧損所需的全部資金。1994年,實行“稅制改革”后,政府對中央企業采取只上繳稅收、不繳紅利的優惠政策,時間長達14年。此間,為了實現國企脫困,同期國家財政用于國企虧損的補貼超過3300億元。

2007年9月,“為完善國有企業收入分配制度”,國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》。目前,紅利上繳制度僅覆蓋率部分國企。國資委的統計數據顯示,截至2009年底,納入中央國有資本經營預算編制范圍的中央企業,其資產總額占全國國有企業資產總額的55%。金融企業和鐵路、交通、教育、文化、科技、農業等部門所屬中央企業,均未納入中央國有資本經營預算試行范圍,也沒有上繳紅利。

財政部5月11日公布的《國有資本經營預算編制情況》顯示,從2007到2009年,政府共收取中央企業國有資本收益1572.2億元,而資本經營支出達1553.3億元,主要用于國有經濟和產業結構調整等。三年間,約有18億元左右用于社會保障等民生支出,其他國有資本收益仍然被國企間的“體內循環”。

前述接近財政部的人士對《中國新聞周刊》表示,目前國有資本收益比例過低,不利于遏制央企盲目投資和國企結構調整的狀況,下一步,財政部將繼續完善國有資本收益收取政策,適當提高國有資本收益的收取比例。

“國企紅利上繳比例具體提高多少,據說目前還沒定下來。”蘇海南表示,人民有權決定國有企業的利潤是留下來擴大再生產還是用于民生建設。現在制度有,但要想辦法真正貫徹落實。

灰色收入妨礙稅收調節

作為二次分配調節的另一個主要工具,個稅改革也因目前個人財產收入不透明而裹足不前。

今年4月,國務院總理溫家寶在《求是》雜志發表的《關于發展社會事業和改善民生的幾個問題》一文中提到,“加大稅收對收入分配的調節作用。要完善個人所得稅制度,建立綜合與分類相結合的個人所得稅制,降低中低收入者的稅收負擔。加強稅源監控和稅收征管,加大對高收入的調節力度。”

國務院總理溫家寶的這一提法,被視為是收入分配改革的方向之一。

“個稅調整目標是,明顯減輕中低收入階層的稅負,增加高收入階層的稅負,體現稅收的收入分配調節功能。” 參與收入分配改革方案討論工作的財政部財科所所長賈康對《中國新聞周刊》記者表示,應該推進中央早已在文件里寫明的“綜合與分類相結合”這個改革方向上的綜合配套改革。

個人所得稅是1994年稅制改革以來收入增長最為強勁的稅種之一,目前已成為國內稅收中的第四大稅種,占國內收入總額的6.4%,在部分地區已躍居地方稅收收入的第二位,成為地方財政收入的主要來源。

目前,中國實行的個人所得稅,采取的是超額累進稅率的方法,起征點為2000元,其中工資、薪金超額部分分9檔,按5%到45%稅率征收個人所得稅。

據國家稅務總局統計,2008年全國個人所得稅總收入為3697億元,其中來自工薪階層的貢獻1849億元。個人所得稅一度被質疑是“劫貧濟富”,高收入不僅沒有有效納入征收范圍,原來狹小的中產階層反而成了調控的主要對象,對收入分配起到“逆調節”作用。

個稅改革自2003年被提上政府議事日程,便確立了實現“綜合與分類”相結合征收的目標,即個稅征收在現行分類征收基礎上,逐步引入綜合征收模式,將工薪所得、勞務報酬所得、財產所得等收入綜合征收。

“但由于個人財產收入不透明等諸多原因,個稅改革遲遲難以推進。”賈康表示。

中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯的研究也表明,2009年中國政府官員的灰色收入總額高達5.4萬億元,比2009年中央財政總收入還要多。目前,這些灰色收入均處于個稅調控范圍之外。

中國要求正處級以上干部要申報個人財產狀況,但并未作為強制要求,截至目前也沒有出臺細則監督實施。國家監察部部長馬今年3月“兩會”期間層對外透露,今年內不會出臺官員財產申報的強制性措施。★