將行政程序法治進行到底

王錫鋅

法治必須具體化、生活化、程序化

今天,如果我們仔細聆聽任何有關中國政治、經濟或社會問題的對話與討論,都不難發現,依法行政、法治政府等詞語正愈來愈成為我們公共生活的關鍵詞。但是,當我們聆聽時代呼喚“依法治國”滾滾雷聲之際,更渴望那久久期待的甘霖。就像雷聲不能解渴一樣,流于形式的法制口號即便響徹云霄、波及萬韌,也無法滋潤制度生長。

一個顯而易見的道理是,法治不僅僅是“政府守法”的理念,不僅僅是“依法治×”的口號;法治必須具體化、生活化、程序化。令人欣慰的是,這個常識正不斷成為社會中思考的共識、行動的指南。在很大意義上,正是對法治“具體化”和“制度化”的訴求,使我們發現,那在傳統中國法律和政治文化中一直被冷落、被漠視的法律程序,正是構筑法治國大廈的基石。

法律程序對于法治國家建設的意義,在法治政府建設領域尤為重大、明顯和緊迫。

從功能意義上來看,現代國家都是“行政國”:行政部門擁有廣泛的對經濟和社會活動進行管制的職權,負有多種多樣的公共服務職責。這些無所不在的行政職權,對每一個人而言都是雙刃劍。因此,當代行政法治必須面對的一個核心問題是:如何在承認政府擁有廣泛行政權現實必要性的同時,又對這些權力進行有效規范和制約,以保障個體的尊嚴和權利?

從行政和法律交互發展的歷史來看,行政程序法律制度的興起和發展,正是對上述挑戰的制度性回應,那就是通過正當程序原則以及規定行政機關行使行政權必須遵循的手續、步驟、方式、順序、時限等規則,來兼顧行政效率和公平,使實體權能越來越廣泛的政府部門依然受到程序法框架的約束,不至于成為脫韁野馬。迄今為止,全世界已經有70多個國家和地區制定了行政程序的基本法。

自上個世紀80年代以來,伴隨著經濟改革的推進,中國的行政法制改革也取得了巨大發展。在觀念層面,依法行政、法治政府等理念不斷浸潤;在制度層面,《行政處罰法》《行政許可法》等一系列規范行政活動的法律相繼出臺,行政監察、復議、訴訟、賠償等制度逐步完善。2004年,國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》,法治政府建設的基本路線圖和時間表輪廓初顯。

不過,需要特別注意的是,在職能主義政府組織結構和立法權行政化、部門化的框架下,中國的行政法制發展,始終帶有行政主導的色彩,其后果是許多行政部門通過“法制建設”將職能和權力合法化、最大化。許多立法,比如《土地管理法》《治安管理處罰法》等等,對行政的權能規定充分,而對這些權能活動的程序條件和約束則能簡化的盡量簡化,甚至虛化。其結果,表面上看來是重實體、輕程序,本質上看則是固化“管理法”的思維。

可以說,“管理法”依然是現時許多單行行政法律、法規最明顯的特征。這些法律強調行政部門對社會和民眾的管理和約束,卻沒有將對行政權自身控制放在核心位置上。“管理法”的制度建設思維,其實與法治政府建設的目標——規范和約束行政權力——背道而馳。

應該承認,法治改革者對行政部門的“管理法”偏好,已經有了清醒認識和警覺。所以,通過行政行為的類別來進行立法,從條件和程序兩方面予以統一規范,成為一種補救性路徑。行政處罰、行政許可、行政強制,還有擬議中的收費行為立法,便是這種思路的產物。

但是,要落實從“政府管理”到“管理政府”的法治建設目標,我們真正需要的,其實是一部規范行政活動程序的基本法。行政職能復雜多樣,但多樣化并不是逃避基本的正當和公平程序的理由。程序基本法的缺位,容易使部門主導的立法和管理以“管理需要”為借口而產生變異,甚至導致權力濫用和腐敗。

不論是在執法領域出現的“釣魚執法”,還是在決策領域不斷上演的“被代表”“三拍決策”,都是公開、參與等程序缺位的產物。公開、公平、公正的行政程序碎片化甚至缺失,不僅影響了行政效率,浪費大量公共資源,而且弱化了民眾了解政府、參與行政、監督行政的能力,阻礙了民眾和政府的互動和互信。

因此,行政部門法的多樣化,恰好反證了行政程序基本法的重要性和緊迫性。缺乏程序基本法,各種單行的部門法,甚至處罰法、許可法這樣的行為法,都很容易發生變異,偏離法治軌道。公正的程序決定了法治和恣意的人治之間的區別。在這個意義上,以法治政府建設為依歸的行政法治體系,如果缺乏行政程序基本法,不論在形式上還是實質上都形同“跛腳”,遑論健全和完善。

其實,對行政程序基本法必要性的認識,并不困難。行政程序法多年前就曾進入人大立法規劃,便是明證。相關的立法研究工作,也進行了很長時間。但這一立法進程在時間的不斷流逝和利益的復雜博弈中似乎前途未卜。

這并不奇怪。一部旨在對行政權力進行規范和約束的立法、一部試圖改造傳統管理思維和方式的立法、一部致力防范程序恣意、專橫等權力濫用的立法,肯定會遭遇各種各樣的阻力。這些阻力可能以行政效率、部門特色、地方需要等等名義被擺上桌面,但本質上都或多或少反映出一種對現代法治的“葉公好龍”。

超越這些形形色色的阻力,需要在理念上遵循制度優化的邏輯,在行動上實踐改革為民、發展為民的宗旨。風雨兼程一路走來的中國行政法治,現在正面臨巨大挑戰和機遇,那就是通過程序角度切入,將現代法治行政所要求的公開、參與、理性、責任等核心要素具體化、程序化。這既是法治政府建設要求,也是中國社會主義法律體系建設的一個重要目標?！?/p>