固原市小流域綜合治理存在的問題與對(duì)策

王建斌，王立明

(1.固原市水務(wù)局，寧夏 固原 756000;2.寧夏水利廳水土保持局，寧夏 銀川 750001)

固原市位于寧夏南部山區(qū)，下轄原州區(qū)和西吉、隆德、涇源、彭陽(yáng) 4縣，總面積10537.52km2，總?cè)丝?45.6萬(wàn)人。屬黃土丘陵溝壑區(qū)，是寧夏乃至全國(guó)水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一，水土流失面積 8008km2，占全市總面積的 76%。長(zhǎng)期的水土流失是制約固原市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。新中國(guó)成立后，特別是 20世紀(jì)80年代以來(lái)，固原市堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，搶抓機(jī)遇，開拓創(chuàng)新，有力地推動(dòng)了水土流失治理工作。

1 小流域綜合治理基本情況及成效

固原市自1982年掀起以小流域?yàn)閱卧曰巨r(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，工程、生物措施相結(jié)合的水土保持綜合治理熱潮以來(lái)，通過 20多年不懈的努力，共綜合治理小流域 283條，完成水土流失治理面積 2658.8km2，其中:修水平梯田 85985.3hm2，營(yíng)造水保林106662.7hm2，種草38115.8hm2，封禁治理35116.6hm2，建成水保治溝骨干工程 238座、中小型淤地壩355座、小型水保工程 6.9萬(wàn)座。經(jīng)過綜合治理的小流域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境得到改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了顯著的提高。

一是生態(tài)環(huán)境明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市水土流失治理程度由1983年的17%增加到2008年的 66%，年減少土壤侵蝕量約2200萬(wàn)t。經(jīng)過治理的小流域水土流失治理程度均達(dá)到70%以上，逐步恢復(fù)了生物的多樣性。昔日的光山禿嶺、不毛之地如今已被郁郁蔥蔥的林草和層層疊疊的梯田所替代，溝道內(nèi)碧波蕩漾。經(jīng)過治理的小流域基本具備了洪水不成災(zāi)、泥沙不出溝的綜合防護(hù)功能。

二是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。通過重點(diǎn)治理的小流域人均高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田達(dá)到0.2hm2以上，加之溝道內(nèi)水資源的合理開發(fā)利用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到了有效改善，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，達(dá)到了“治理一方水土，發(fā)展一方經(jīng)濟(jì)，造福一方群眾”的目的，實(shí)現(xiàn)了由貧困轉(zhuǎn)向溫飽進(jìn)而向小康邁進(jìn)的歷史性跨越(表1)。

三是社會(huì)效益顯著。小流域綜合治理成為封山禁牧、退耕還林還草的前提和保證，是生態(tài)建設(shè)的主體。綜合治理擴(kuò)大了生態(tài)環(huán)境容量，有效地整合了自然資源，使土地利用結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。立體、復(fù)合型的現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，把農(nóng)民從繁重的體力勞動(dòng)中解放出來(lái)，不僅發(fā)展了商品經(jīng)濟(jì)，而且促進(jìn)了農(nóng)民對(duì)健康、教育、科技的追求，推動(dòng)了農(nóng)村精神文明的發(fā)展。

表1 固原市人均產(chǎn)糧和人均純收入情況

2 固原市小流域綜合治理的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

一是堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧木C合開發(fā)治理技術(shù)路線。以小流域?yàn)閱卧瑘?jiān)持“山、水、田、林、草、路”統(tǒng)籌規(guī)劃，把生物、工程和耕作措施相結(jié)合，溝坡兼治、綜合治理，把治理和開發(fā)融為一體，既符合自然規(guī)律，也符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，深得群眾擁護(hù)，帶動(dòng)了小流域治理向高層次轉(zhuǎn)變。

二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把小流域治理的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。固原市委、市政府 20多年間連續(xù)開展小流域綜合治理，特別是從 2000年開始，自治區(qū)政府與市、縣(區(qū))政府簽訂了水土流失防治責(zé)任書，各級(jí)黨委、政府把水土保持工作列入重要議事日程，下屬各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、通力合作，有力地推動(dòng)了小流域綜合治理工作的開展，有效地改變了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了山區(qū)農(nóng)民脫貧致富。

三是部門協(xié)作，拼盤治理。我市在小流域綜合治理方面建立了“水保統(tǒng)一規(guī)劃，政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門協(xié)調(diào)配合，群眾廣泛參與”的建設(shè)管理體制。按照各項(xiàng)目總體規(guī)劃的要求，由政府統(tǒng)籌各涉農(nóng)部門的相關(guān)項(xiàng)目和資金，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在整個(gè)項(xiàng)目區(qū)本著以水定產(chǎn)、宜林則林、宜草則草、宜封則封、山水田林草路綜合治理的原則，實(shí)行項(xiàng)目拼盤、部門聯(lián)動(dòng)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，使小流域綜合治理投資一次到位，治理措施一次建成、一次通過驗(yàn)收，加快了治理進(jìn)度、提高了治理標(biāo)準(zhǔn)。

四是以基本農(nóng)田為突破口，解決了群眾的生計(jì)問題。固原市在小流域治理過程中，堅(jiān)持科學(xué)、合理地劃分和安排生產(chǎn)用地和生態(tài)用地，以基本農(nóng)田為突破口，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使粗耕簡(jiǎn)作、廣種薄收的生產(chǎn)方式得到了根本性轉(zhuǎn)變。全市 24萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)旱作基本農(nóng)田，在近年持續(xù)干旱、大旱的情況下，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步遞增，從根本上解決了群眾的吃飯問題。

五是加大了科技創(chuàng)新力度，提高了治理效益。彭陽(yáng)縣針對(duì)縣域內(nèi)氣候干旱、造林成活率低的問題，總結(jié)探索出了“88542”造林整地技術(shù)，使造林成活率和苗木生長(zhǎng)量顯著提高，該技術(shù)現(xiàn)在本市各縣(區(qū))廣泛使用;西吉縣在聶家河示范小流域試驗(yàn)總結(jié)出了“壩、窖、池聯(lián)用”灌溉模式，現(xiàn)在全市范圍推廣，取得了很好的開發(fā)治理效果;原州區(qū)在其北部干旱、人口密度小的地區(qū)大面積推廣隔坡梯田，有效地利用了坡面徑流，提高了梯田的糧食產(chǎn)量。

3 小流域綜合治理存在的問題和對(duì)策

3.1 小流域綜合治理存在的問題

(1)水保項(xiàng)目投資小。一是國(guó)家對(duì)水保項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)低;二是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革并逐步取消勞動(dòng)積累工后，農(nóng)村水保投入形式發(fā)生了較大的變化;三是地方財(cái)力緊張，不能按照農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的要求，將必要的水保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入地方基建計(jì)劃，致使投入銳減，不但嚴(yán)重影響水保項(xiàng)目建設(shè)，而且影響水保前期工作的開展。

(2)前期工作質(zhì)量不高。由于對(duì)水保項(xiàng)目前期工作缺乏必要的認(rèn)識(shí)，加之近年來(lái)市縣(區(qū))所承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)相對(duì)較重等原因，致使前期工作調(diào)查研究不夠，在底數(shù)不清、資料不充分的情況下，所做的一些項(xiàng)目建議書、規(guī)劃和可行性研究缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性，深度不夠，經(jīng)不起專家審查，給項(xiàng)目的立項(xiàng)帶來(lái)嚴(yán)重影響。

(3)“三制”執(zhí)行不嚴(yán)格。受經(jīng)濟(jì)利益和急功近利思想的影響，加之一些行政領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、責(zé)任心不強(qiáng)、法制意識(shí)淡薄，管理體制不完善，制約手段缺乏等原因，“三制”在一些項(xiàng)目的某些環(huán)節(jié)上執(zhí)行不力，流于形式，沒有充分發(fā)揮其在水保工程建設(shè)管理中的作用。

(4)溝道治理環(huán)節(jié)薄弱。近年來(lái)，盡管我市對(duì)溝道治理進(jìn)行了一些有益的研究和探索，但由于溝道密度大、環(huán)境復(fù)雜、治理工作技術(shù)性強(qiáng)、成本高等原因，溝道治理仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，這也是目前我市小流域治理中普遍存在的問題。

(5)水保工程水利化程度低。十年九旱的固原市，水是群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要制約因素。但目前有 50%以上的水土保持治溝骨干工程、塘壩澇池中的水資源得不到充分利用，水面閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重。

(6)各地小流域綜合治理工作發(fā)展不平衡。主要表現(xiàn)在個(gè)別縣對(duì)小流域綜合治理工作認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，技術(shù)服務(wù)滯后，不但完不成年度治理任務(wù)而且治理標(biāo)準(zhǔn)低，影響我市小流域治理工作的整體推進(jìn)。

(7)建后監(jiān)管工作不力。由于小型水保工程管理體制改革步伐緩慢，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度仍得不到全面落實(shí)，致使大部分水保工程出現(xiàn)“重建輕管”或“只建不管”的現(xiàn)象，一邊治理一邊破壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成工程效益銳減，資金浪費(fèi)。

3.2 小流域綜合治理工作對(duì)策

(1)把握政策，創(chuàng)新投資機(jī)制。充分把握新時(shí)期國(guó)家水利水保工作的方針、政策和投資重點(diǎn)，確保建設(shè)項(xiàng)目的合理性和可靠性，在爭(zhēng)取國(guó)家投資、提高投資標(biāo)準(zhǔn)的前提下，加強(qiáng)地方政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)力度，繼續(xù)實(shí)行項(xiàng)目拼盤，整合資金、集中治理，彌補(bǔ)地方配套資金的不足;對(duì)于小型水保工程，實(shí)行村級(jí)“一事一議”制度，大力引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞。

(2)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目前期工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任。市縣(區(qū))黨政部門要繼續(xù)把水保生態(tài)建設(shè)作為山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線來(lái)抓，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高度重視水保工程前期工作，鼓勵(lì)和支持水保部門采取各種有力措施抓好項(xiàng)目的規(guī)劃和論證，要求地方財(cái)政適當(dāng)列支水保項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)，搞好項(xiàng)目貯備。水保部門要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化責(zé)任，形成保質(zhì)量、創(chuàng)信譽(yù)的工作環(huán)境。特別是規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，更應(yīng)該在提高工作效率、保證工作質(zhì)量和信譽(yù)度方面下功夫、上臺(tái)階。

(3)加強(qiáng)和完善建設(shè)項(xiàng)目的管理機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)單位要切實(shí)擔(dān)負(fù)起法人應(yīng)有的責(zé)任，不僅要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過程負(fù)責(zé)，還要對(duì)主管部門負(fù)責(zé)。監(jiān)理單位不但要對(duì)工程實(shí)施進(jìn)行監(jiān)理，而且要對(duì)項(xiàng)目的前期工作和招投標(biāo)等全過程進(jìn)行監(jiān)理。項(xiàng)目主管部門要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的前期工作、招投標(biāo)的全過程進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施要配合質(zhì)量監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，每個(gè)環(huán)節(jié)都要各負(fù)其責(zé)、各司其職，一旦發(fā)現(xiàn)某環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題或漏洞，依法進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

(4)加大溝道治理力度。隨著小流域綜合治理工作的逐步推進(jìn)和坡面治理措施的不斷完善，溝道將成為小流域綜合治理的主要對(duì)象。今后要結(jié)合小型水保工程和淤地壩系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)溝道治理技術(shù)和投資機(jī)制的探索研究，在繼續(xù)營(yíng)造好溝坡防護(hù)林和溝底防沖林的基礎(chǔ)上，著重突出堵、蓄。堵，就是建土谷坊或柳谷坊，將泥沙就地?cái)r蓄起來(lái)，抬高侵蝕基準(zhǔn)面，栽植防沖林;蓄，就是在溝道內(nèi)節(jié)節(jié)建壩，層層攔蓄，將地表徑流攔蓄在溝道內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn)“洪水不成災(zāi)，泥沙不出溝”。

(5)充分發(fā)揮水利在水土保持生態(tài)建設(shè)中的作用。樹立水利為水土保持生態(tài)建設(shè)服務(wù)的思想，在堅(jiān)持綜合治理的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水保工程水利化，優(yōu)化配置、合理開發(fā)、高效利用水資源，協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水。配套提水設(shè)施發(fā)展小片灌溉或?qū)⑺綕吵亍⑺阎校鉀Q人畜飲水及發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，提高水資源的利用率，全面推進(jìn)小流域綜合治理工作。

(6)健全獎(jiǎng)罰機(jī)制，確保各項(xiàng)目區(qū)治理工作同步發(fā)展。在嚴(yán)格執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任制的前提下，對(duì)治理成績(jī)突出的單位、個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì);個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)可與職稱晉升、年度考核、提拔任用掛起鉤來(lái);對(duì)于完不成治理任務(wù)或工作責(zé)任心不強(qiáng)的單位、個(gè)人要進(jìn)行嚴(yán)格懲罰。

(7)進(jìn)一步完善小流域治理項(xiàng)目的運(yùn)行管理體制。小流域治理竣工驗(yàn)收合格后，要明確管護(hù)主體，全面推行“誰(shuí)治理、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的管理體制，實(shí)行產(chǎn)權(quán)和受益權(quán)雙到戶。對(duì)骨干壩和淤地壩工程，要結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度改革，明確使用權(quán)，研究和制定可持續(xù)發(fā)展基金積累制度，保證工程效益的持續(xù)發(fā)揮。同時(shí)，切實(shí)發(fā)揮地方人大對(duì)水保執(zhí)法的監(jiān)督檢查作用，加大水土保持法的貫徹力度，加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督，保護(hù)治理成果。