行政訴訟20年

海 鯤

歲月如歌，《行政訴訟法》轉眼之間已經實施20周年了。縱觀我國《行政訴訟法》的實施，有其壯烈、偉大的一面，也有其艱辛、悲哀的一面，凸現了中國處于深刻社會轉型時期的社會矛盾，并昭示了中國法治路途之艱難和遙遠。

正如人們所期盼的，20年前該法的頒布施行，標志著我國行政法治建設的起步，也標志著我國公民公權利的司法保障制度開始確立，其積極意義不容忽視：該法明顯促進了保護公民權利、抑制權力過度擴張的行政法治理念、理論和意識的樹立和形成，啟動并加快了我國各級政府法治建設的步伐；該法建立了公民與政府可以平等“對簿公堂”的平臺，使司法權可以對行政權有所制約，使我國權力結構模式逐步趨向完善；該法還明顯加快了我國行政立法體系的完善，推動了我國行政法理論體系的建立，可以毫不夸張地說20年來中國行政法學理論方面取得的成就令世人刮目相看。

但《行政訴訟法》和其他任何一部法律一樣，其生命力只能體現在其實施過程中。由于這部法律的特殊性，因此其實施必然遭遇到比其他法律更多的瓶頸和困難。20年，在漫長的中國法治化進程中可以說僅僅是短暫的瞬間，但該法的實施，已經給了我們很多的反思和啟示。

現實與紙上的差距

首先就是要深刻研究《行政訴訟法》的實施環境，深刻研究中國社會轉型時期的社會矛盾，尤其是新形勢下官民關系和矛盾的新特點，把《行政訴訟法》的實施看作憲法實施、依法治國方略實施的重要環節來推進。

對于我國法治進程的宣傳，包括對于《行政訴訟法》實施效果的宣傳要實事求是，既要宣傳成績、鼓舞信心，更要挖掘問題，尋找對策。切忌盲目歌功頌德，一片叫好，而漠視客觀問題和困難之存在。借用溫家寶總理最近在回答外國人士時的一句話來表達：“實現公平正義是我們政府的良心”，作為有良心的公法學者和政法部門領導，應該把《行政訴訟法》實施作為實現社會公平正義目標之重要一環、作為鞏固人民民主政權之重要一環來對待。這樣的紀念才有其真正的價值。

事實上，我國目前處于深刻的社會轉型時期，也處于社會矛盾凸顯時期，法治建設方面恰恰存在不少問題。而這些問題正是人民最不滿意、最為關注的。就2009年來說，群體性事件、典型大案要案甚多，輿論報道和群眾關注的案件和事件頻繁發生(實際上，最高人民法院副院長江必新在一個報告中也承認：“行政案件申訴上訪率高，是長期困惑法院的一個老大難問題”)。可見，目前影響我國社會穩定的因素依然大量存在，社會矛盾的關聯性、敏感性、對抗性明顯增強，而且越來越集中地體現在農村土地征用、城鎮房屋拆遷、勞資糾紛、醫患矛盾、環境污染等敏感事件上，由于官民關系在一些地方惡化，以致發生多起令人震驚的殺害官員的犯罪案件，在社會上造成了極其惡劣的影響。

胡錦濤總書記在2005年就指出社會主義和諧社會首先是民主法治、公平正義的社會，2007年又提出“三個至上”，其中最引人注目的是“憲法法律至上”。近幾年來，最高人民法院不斷發出“人民司法為人民”的強烈口號，以及提出“能動司法”、“司法能動”等使人耳目一新的號召。但是《行政訴訟法》的實際實施效果如何呢?那么多的官民之間的糾紛乃至群體性事件的頻發過程中，行政訴訟制度在預防、消解和解決這些社會矛盾的過程中究竟發揮了多大的實際作用?為什么人民的訴愿、期待和渴望往往得不到應有的回應?無論是從民眾的渴望，還是學者的期待來看，《行政訴訟法》總體實施效果還有待提高，現實中的《行政訴訟法》與紙上的《行政訴訟法》還有不小的差距。大環境更重要

《行政訴訟法》的實施觸動行政權力利益的神經，更牽動著廣大公民，包括利益受損公民敏感的神經。因此，目前《行政訴訟法》實施中的困難，與其說是這部法律有其不成熟、不完善的一面，有立法細節和技術的不完善的方面，還不如說這部法實施的社會環境還存在不理想的方面。《行政訴訟法》實施所遇到的社會環境濃縮了我國改革過程中政府和市場、社會之間的復雜關系。

清華大學社會學系社會發展研究課題組在最近的調查報告中指出：在我國改革過程中，市場已在逐步從高度集權的總體性體制中分離，但是當前一種以權力重組市場要素、以權力的擴張占領社會領域、企圖以獨大的權力包攬一切的趨勢十分明顯。他們的見解是：“中國迫切需要一種更有效的治理結構。是通過社會的重建，形成政府、市場、社會相互配合的治理結構，還是造就一種更強大的權力來包打天下?我們正處在歷史的十字路口。”筆者附和這一見解：當前中國實施《行政訴訟法》所遇到的是“強權力、弱市場”的大環境，是“富的愈富，窮的愈窮”的大環境，是某些地方非法管治手段頻出的大環境。

一方面，黨中央廣辟言路。開展網民“直通中南海”的民主嘗試活動，另一方面，類似某地教育局發布紅頭文件禁止教師“亂說話”等公然侵犯公民基本權利的事件不斷發生，這就是中國目前斑駁復雜的法治環境。如果對大環境不了解、對大方向不明確，奢談《行政訴訟法》的實施又何其容易。中央領導同志布置2010年政法隊伍的三項重點工作是化解社會矛盾、社會管理創新、公正廉潔司法，筆者認為這三項重點工作正是針對目前我國社會環境和法治環境提出來的。《行政訴訟法》的實施與這三項重點工作緊密相關。因此，從文本和規范研究《行政訴訟法》自身存在的問題固然重要，但功夫更在法外，從該法與外部社會環境相適應，特別是從外部法治環境之改善來著手提高《行政訴訟法》的實施效果看來更為關鍵。

溫家寶總理在最近召開的全國依法行政工作會議上指出：“在和平建設時期，執政黨的最大危險是腐敗，而孳生腐敗的根本原因是權力得不到有效監督和制約。”在市場經濟條件下。在民主化進程中，我們需要什么樣的政府，需要多大范圍、多大力度的行政權力，需要對行政權力給予何種合適而有效的監督，是我們首當其沖需要思考的問題；尤其要看到，黨中央提出要充分保障人民群眾的知情權、表達權、參與權和監督權之后，中國公民的維權法律意識空前覺醒，在這樣的形勢下，我們的《行政訴訟法》應該如何與時俱進、適應環境并改造環境是迫切需要解決的實踐性課題。

多問幾個“為什么”

最后，《行政訴訟法》的實施應該從當前審判實踐中的問題解決人手，要從研究久拖不決的大案、要案、難案人手，從容易導致或者已經導致發生群體性事件的老大難案件人手，認真研究和處理這些典型性案件、影響性案件，從立法、執法、司法等多角度找到問題的癥結。特別要增強憂患意識和問題意識：為什么20年前就存在的起訴難、立案難、審理難、執行難、申訴難至今依然沒有很好解決，為什么公民不敢告、政府不愿當被告、法院怕受理行政案件的情況至今依然沒有發生較大改變，為什么行政訴訟案件申訴上訪案件居高不下，為什么一些典型性案件久拖不決或難以執行，為什么一些案件公民不能通過理性的法律途徑解決而非要通過上訪乃至釀成群體性事件方才引起重視，為什么我們的“維穩”工作要付出如此昂貴的代價等等，這些問題都應該引起我們的思考。

目前，違法行政行為表現形形色色，妨礙司法公正的手法也多種多樣。例如，為了規避行政訴訟，有些地方政府部門不斷出臺維護自己的特殊利益、不惜侵犯公民合法權益的所謂“規范性文件”，而對于應該出臺或者應該修改的“規范性文件”則按兵不動；有的地方片面強調提高“調解結案率”、“撤訴案件率”，在所謂“大調解”機制下法院和政府聯手做動員原告的“撤訴”工作、“調解”工作，軟硬兼施，不達目的決不罷休；有些秉公執法的官員和法官在系統內部受到排擠，使他們在公正執法時畏首畏尾，躊躇不前；律師一般都不愿意接受行政訴訟案件的委托代理，特別是當代理原告一方的律師風險大、收入低、麻煩多多。凡此種種，不一而足，在各地不同程度地存在著，有些經濟發達地區《行政訴訟法》的實施環境并不一定比經濟落后地區好。

最近出現一種新現象，那就是在審理行政案件上過度強調“和解文化”、“和解訴訟”，個別地方考核行政審判法官業績時甚至出現裁判結案的案件不計分，只給“協調”結案或“撤訴”案件計分的情況，使人難以置信。筆者的疑問是：“大調解”機制在多大程度上真正適用于行政案件處理，在目前大量行政訴訟撤訴案件背后究竟發生了什么，過于強調“協調”機制在行政訴訟中的作用是利大于弊還是弊大于利等等，都值得根據實際情況進行反思。筆者認為：《行政訴訟法》的精髓是監督糾正行政機關的違法行為來維護和保障公民的合法權益，現在某些地方的做法離這一精髓漸行漸遠。