國際三網融合進程評價與啟示*

溫建偉，王厚芹

（中國電子信息產業發展研究院 規劃研究所，北京 100846）

三網融合是一種重要的產業融合現象。隨著信息化推進、網絡快速普及和電子信息技術不斷進步，三網融合的技術和體制機制障礙不斷弱化，為全面推動三網融合創造了條件，世界各國紛紛將三網融合作為提升信息產業發展的新的增長引擎，上升為重要的國家戰略。其中有許多成功經驗為全面推動我國的三網融合提供了重要啟示。

1 三網融合的層次模型和指標體系

1.1 概念、本質與內涵

筆者認為，“三網融合”是指在任何一種傳輸載體或不同傳輸載體的組合上均可以實現不同物理形態的信息或電信信號的傳輸，表現為電信網、廣播電視網、互聯網技術層上趨向一致，網絡層上可以實現資源共享和互聯互通，業務層上各有側重并互相滲透和交叉，應用層上使用統一的TCP/IP通信協議，產業層上打破各自界限進行逐步融合。從本質上看，三網融合指在同一個網絡上可以同時開展語音、數據和視頻等多種不同的業務（國際上通稱Triple Play，即三重播放業務）。從內涵上看，三網融合包括技術層面的網絡融合與業務融合，管理層面的機構融合與法律融合，以及市場層面的產業融合和企業融合。為此筆者提出了三網融合的層次模型和指標體系，并以此為依據，分析對比世界主要國家的三網融合進程，希望能為促進我國三網融合的發展提供借鑒和參考。

1.2 三網融合的層次模型和指標體系

三網融合可以分為三個層面，每個層面都有“軟”、“硬”兩種融合的領域，共構成六個融合的焦點，這三個層面的六種融合相輔相成、相互影響。市場融合是最終目標，所有層次的融合最終都要體現到市場的融合上，市場融合是三網融合的核心。其中，產業融合表現為產品的融合，消費者可以享受各種融合的終端；企業融合表現為服務的融合，可以享受跨運營商界限的多種服務。技術融合是三網融合的基本要求。其中，網絡融合表現為對用戶的安全、便捷和透明；業務融合表現為用戶可以不受限制的進行信息交換。管理融合是三網融合的必要保障。其中，機構融合表現為監管的協調統一，為企業創新提供肥沃土壤；法律融合表現為規制的上下一致，為產業發展營造良好條件。各自具體的目標和內容詳見表1。

2 各國三網融合進程評價

2.1 管理融合對比

管理的融合是三網融合的政治保障，這既包括組織機構的融合，又涵蓋法律政策的融合。各國在管理三網融合方面各具特色，與各自的政治體制密切相關。總體上看，歐盟的組織機構融合較早，法律體系也最為先進，這與歐盟法律先行的理念有直接的關聯；美國組織機構融合最早，但發展相對緩慢，受到聯邦制的影響，中央的融合激勵被各地方州政府層層抵制，因此發展速度不及歐盟；日本、韓國和中國同為東亞國家，受到歷史文化和意識形態的影響，三網融合的步伐較慢，政策措施也相對謹慎。其中，日本的機構已經融合，正在制定出臺融合的統一管理的法律；韓國的管理機構仍是分離狀態，但近兩年出臺了一些鼓勵電信和廣電雙向準入的積極政策；中國在管理機構和法律制定兩方面的步伐均較慢，三網融合一直在各方的討論之中，近期隨著技術的不斷成熟，黨和政府高度重視三網融合的發展，各部門出臺了一系列的重要舉措，已經具備飛速發展的前提和條件。

表1 三網融合的層次模型

2.1.1 機構融合對比

●歐盟

歐盟崇尚完全融合的監管理念，不區分廣電和電信。但歐盟不是具有強制性的政治體制，歐盟成員國有很大的自主性。歐盟議會和理事會只能通過法律推動各成員國向這一方向轉變。

英國是最為徹底的執行融合監管的國家。其通信管理局（OFCOM）是英國信息領域統一的業務監管部門，整合了原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個獨立機構，對電信、電視和無線電等相關業務進行全面監管，徹底掃除了制約其信息領域快速發展的制度壁壘，使技術和業務融合成為可能。

法國是相對融合監管的代表，對網絡與內容分設監管機構，依法統籌發展。法國的獨立監管機構視聽委員會（CSA），對全國和地方的各種視頻內容市場進行統一管理，政府授予該機構包括人事、財務、政策、監督、懲處等多種權利。法國的電子通信與郵政監管局（ARCEP）是電信監管機構，對電信網絡的容量和管道進行監管，不涉及內容。ARCEP有權對電子通信運營商之間出現的網絡分歧進行調解監管。

德國的監管模式與法國類似。

●美國

美國根據1934年頒布的《電信法》，成立了聯邦通信委員會（FCC），在世界上率先實現了監管機構的融合。根據職能設置，FCC有權對商業廣播電視、電信進行綜合監管。改革之初，電信業和有線電視業仍由FCC內部的不同部門分別管理，其中，有線競爭局和執行局管理電信業，而由媒體局管理廣播電視業。如有重疊可通過通信業務機會辦公室進行協調。隨著業務不斷發展的需要，FCC不斷調整內部的組織形式和完善相關的政策體系。為應對三網融合的要求，FCC將內設的公共電信的監管機構與有線電視的監管機構合并，統一設立了一個“競爭監管局”，融合后的新機構將電信、廣播電視和互聯網統一納入監管范圍，統一政策，統一監管。FCC現行委員會根據職能進行分工，共有7個職能部門和10個辦公室。

●日本

日本具有融合的監管機構。2001年，日本政府進行機構改革，成立總務省，在管理機構方面實現了對電信和廣電的融合監管。總務省下設信息通信政策局，統一負責制定有關廣播和通信發展的政策；另設綜合通信基礎局，對通信與廣播設施及相關業務進行監管。機構融合的支撐——承載與內容管制相分離，日本明確將廣播公司分為“提供設施的廣播公司”和“提供節目的廣播公司”，將承載與內容管制相分離。

●韓國

韓國正由分散的監管體系向融合的監管過渡。信息通信部（MIC）是電信業監管機構，下設通信管制局具體負責通信業監管，負責事前監管。通信委員會（KCC）是通信部內半獨立的電信監管機構，側重事后監管。KCC管制權限有向獨立電信管制機構轉變的趨勢。廣播電視委員會（KBC）是所有廣播電視媒體內容監管的統一機構，負責地面廣播電視、有線廣播電視、衛星廣播電視、有線轉播運營和音樂廣播電視的許可和核準等管理權。韓國的電信和廣電監管部門與中國政府設置機制類似，也面臨著具體政策上的相互制約。一般來說，文化部門與廣電部門在內容管理方面基本保持一致，而通信部門更多從網絡監管方面來審視問題。協調管制上的困難制約了三網融合的發展。

2008年2月，成立了新的融合管制機構——韓國廣播通信委員會，從體制機制上進行變革，統一負責韓國電視廣播、通信和新傳媒相關業務的監管，以期改變韓國融合服務發展相對滯后的現狀，并借此繁榮新興的媒體產業。

2.1.2 法律的融合

●歐盟

歐盟于1998年通過了 《電信監管框架指令》（簡稱《指令》），在《指令》的引導下，各成員國電信業務市場逐步實現了初步的自由競爭。2002年，歐盟通過《電子通信管制框架》（簡稱《框架》），該《框架》適用于以電子方式傳輸的一切通信服務，包括有線與無線、數據與語音、廣播業務和點到點的個人通信業務等等，統一規范了有線電視、電信等相關網絡服務。所有歐盟成員國都已經將它落實為國內的相關法律規范，在網絡層面打破了廣播與電信的縱向分立的管制機制，消除了廣播網絡和電信網絡相互進入各自領域開展相關業務的政策壁壘。《框架》極大地促進了歐盟國家的雙向市場準入進程，快速實現了網絡基礎設施的融合，電信運營商提供了有線電視節目的傳送業務，有線電視運營商開展了高速互聯網接入服務。

歐盟近年來出臺了更加開放的《視聽媒體服務指令》，標志著歐盟立法進入到促進業務、服務融合的歷史新階段。在《視聽媒體服務指令》中歐盟以全新的視角對視頻服務進行了分類，不再延用傳統的廣播與通信完全分享的服務界定，從而在概念上消除了電信和廣電業務的區分，而根據是否具有播放時間表將視頻業務重新劃分為線性服務和非線性服務，并根據兩類業務傳播能力和影響范圍的不同出臺不同的內容監管辦法。

●美國

美國1934年出臺 《電信法》，成立了統一的監管機構FCC，但嚴格禁止雙向進入。1996年，改革《電信法》，明確允許電信與廣電運營商雙向進入，都可以提供包括語音、視頻和數據的多種業務。但由于美國的聯邦制政體，本地州政府存在特許制度，電信運營商要提供視頻業務仍需獲得州政府的特許經營許可證。2006開始，美國聯邦政府要求各州特許機構在90天內答復電信運營商經營視頻業務的申請，在180天內答復新視頻服務從業者的申請，以禁止各地特許機構以不合理的理由排斥相關從業者進入市場。

●日本

1989年，日本修改《廣電法》和《電波法》，明確將廣播公司分為“提供設施的廣播公司”和“提供節目的廣播公司”，并在《電信業務中的廣電服務法》中將承載與內容管制相分離。

2001年以來，日本對《電信事業法》等相關法律進行多次重大修改。例如，關于電信進入廣電的相關法律有《電信業務中的廣電服務法》、《電信業務廣播法》、《電信事業法》；關于廣電進入電信的相關法律有《廣電經營電信業務法》；關于技術融合有《促進開發通信廣電融合技術法》。

隨著日本信息基礎設施數字化和IP化的普及，日本的通信、廣電法律體系已經無法滿足各類新興業務的發展需求。日本總務省于2007年12月提出了建立綜合法律體系的具體方案。據總務省《2008信息通信白皮書》的闡述，日本政府決定制定“橫向分割”的法律體系。該法案可以分為內容、平臺、傳輸設施三個基本層面，其中傳輸設施又可以分為傳輸業務和傳輸設備兩部分。日本政府期望建立世界上最先進的法律體系，將當前法律的“縱向分割”結構轉換為“橫向分割”體系，實現綜合的一體化的相關業務法律制度。目前，日本信息通信審議會討論并修訂了《構建通信、廣電綜合法律體系方案》，并計劃近日向日本國會提交正式法案。

●韓國

韓國的相關法律前期進展緩慢，近年來稍有改觀。2008年出臺了允許電信運營商提供 IPTV業務的 《IPTV業務法》，該法案明確提出韓國的廣電公司可提供全國性的IPTV服務，但為防止對市場的壟斷，其占有率不得高于1/3；KT等電信運營商可直接提供IPTV業務服務。新法案明確允許了電信運營商涉足視頻服務，在視頻服務領域引發了電信與廣電運營商的全面競爭，極大地促進了韓國IPTV產業的發展。同年，韓國出臺了《廣播通信委員會組織法》，全面調整了廣電業和通信業的傳統體制框架，成立了韓國廣播通信委員會作為融合的監管機構，取代了信息通信部和廣播委員會。此次監管體制的改革，將有望改變韓國新興媒體產業相對滯后的現狀，極大繁榮新興業態。

2.2 技術融合對比

技術融合是三網融合的基礎。技術無國界，由于技術的引進和交流，各國三網融合的技術之間沒有明顯的壁壘，表現為總體趨同的特性。這里主要比較各國信息網絡基礎設施的情況。各國寬帶網絡用戶數的比較如表2所示。

由此可見，歐洲的寬帶網絡用戶數量遠遠領先于世界其他地區。中國網絡基礎設施發展較快，且保持著較高的增長速度。但考慮到人口因素，人均相對數量并不占有任何優勢。美國、日本和韓國的寬帶用戶數量較落后于上述地區，但總體上水平仍然較高。可以認為，目前三網融合快速發展的基礎已經具備。

2.3 市場融合對比

市場融合是三網融合的根本目標。世界各國三網融合的市場體現在于其市場規模和企業實力。總體上看，歐盟、美國的IPTV產業明顯好于中、日、韓等東亞國家。世界各國IPTV產業規模如表3所示。

西歐是當前IPTV最活躍的地區。法國的IPTV市場由于三大電信運營商的加入而競爭異常激烈。Free公司已經完成了對ADSL2＋網絡的升級改造，現有用戶的20%都已開通IPTV服務。盡管目前尚無視頻點播服務，但隨著競爭壓力的進一步增加將很快推出。德國由于電視網絡覆蓋面廣且大部分免費提供，致使電信運營商的IPTV市場開拓緩慢，點播電視是德國IPTV業務的主要收入來源。比利時和荷蘭的電信運營商網絡覆蓋面大，憑此優勢大力推廣網絡視頻服務，并且還將啟動時移電視、視頻點播等服務。與此同時，各國的廣電服務商也推出了的電信業務開展競爭。

東歐國家的電信運營商也極力推廣IPTV市場，但由于傳統上俄羅斯、波蘭等國的付費電視用戶很少，目前市場前景仍然很不確定，基本上都還沒有達到用戶人數上的盈虧點。

美國IPTV的發展受到地方特許制度的影響，發展速度明顯不如歐盟國家。電信運營商開展視頻服務，要向多個地方政府申請，且特許經營許可證還要求從業公司向政府繳納收入5%的營業稅大大增加了行業門檻，保護了傳統廣電部門。相信美國目前針對此種情況的政策改革將能部分改變IPTV進展緩慢的現狀。

日本的基礎設施完善而發達，IPTV市場活躍而行業競爭也相當激烈。目前，日本的寬帶網絡帶寬已達到20～40 Mbit/s，完全可以滿足IPTV甚至高清電視業務的承載需求。目前IPTV市場主要被NTT，KDDI，Softbank，Poweredcom，Itochu等大型運營商瓜分。隨著全新的綜合監管法案的出臺，有理由相信日本憑借其先進的技術優勢和強大的購買力將成為世界上相關業務發展最快的地區之一。

表2 各國寬帶網用戶數量比較

表3 世界各國IPTV產業規模比較

韓國寬帶網絡設施發達，具有發展IPTV的良好基礎。但由于受到體制機制的限制，廣電運營商受到政策性的保護，不允許電信運營商進行IPTV服務的大面積推廣工作。隨著新法的頒布實施，相信相應市場將很快啟動。

3 對我國的啟示

經過對世界各主要國家三網融合進程三個層面六種融合的對比，發現：

1）三網融合體制的變革應當與本國國情相適應，尤其是政體相適應。從各國和地區三網融合的制度變遷實踐看，沒有完全一致的體制和政策模式。只有發揮本國和地區政治體制中的積極因素，制定出符合本國國情的三網融合政策，才能促進三網融合產業的快速發展，否則就將阻礙產業的繁榮。

2）管理的融合仍然是制約三網融合發展的關鍵因素。凡是組織機構和政策法律體系融合較為充分，管理無間隙的國家和地區，像歐盟和美國，其三網融合的業務發展就相對較快，產業規模和企業實力就較強。與此相反，東亞各國受到組織機制的制約，相關產業的發展就相對緩慢。

3）融合的監管機構需要統一的法律體系作為支撐。相對于法律融合，管理層面的融合中組織機構的融合反而不是最重要的。只有在法律層面上，打破縱向劃分的管理規制，向橫向管理規制有序邁進，才能最大程度地推動三網融合的實質進程。

4）管理的融合是隨著技術與市場發展的漸進式變革。改革是在技術和市場發展繁榮基礎上，不斷適應客觀需求，不間斷地演變和推進的，不可能也不會一蹴而就。因此，推進管理融合既要解放思想，加快融合發展步伐，又要杜絕激進冒進。適合發展需要的制度才是最好的制度。

5）推動融合的最終目標是促進產業的繁榮與發展。技術是融合的手段，管理是融合的保障，三網融合的最終目標和根本目的就是要促進相關產業的大繁榮和大發展，并以此為契機帶動相關產業快速進步和發展，滿足人民日益增長的物質文化需求。