關于我國農村閑置宅基地的思考與建議

王露露，文 嫚

（華中師范大學經濟學院，湖北 武漢 430079）

農村宅基地是指農村的農戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。根據我國法律規定，每戶只能擁有一處宅基地，并且宅基地屬于國家和集體所有，公民個人沒有所有權，只有使用權，所以不得轉讓、出租或抵押[1]。

宅基地，是農村村民賴以生存的基本。但是由于農村土地流轉的不規范和宅基地管理制度的缺失，如今很多宅基地都存在不合理利用的狀況。例如，一戶多宅現象泛濫，荒舊宅基地得不到合理利用，近郊空心村現象頻現等問題。所以，協調利用農村閑置宅基地，在緩解城市化進程中的用地緊張狀況上有一定的合理性。

1 農村宅基地使用中的問題

1.1 農村宅基地閑置，土地利用受限

據第二次全國農業普查資料顯示，2006年末全國22108萬農民中擁有2處住宅的有1421萬戶，占6.4%，擁有3處以上住宅的有77萬戶，占0.4%[2]，農村中一戶多宅現象普遍存在。并且，隨著工業化、城市化的加速發展，出現了農村人口的城市遷移。遷移之后，將各自的住房閑置，造成了大量的“空心村”，我國2億畝宅基地中處于閑置狀態有12%～15%[3]。根據我國現行的法律法規，農村宅基地只能在村集體內部流轉，不允許對村集體以外的個人或集體開放。這樣不僅使得閑置宅基地得不到合理利用，也減少了農民的財產性收入，造成了農村土地的資源浪費。

1.2 城鄉土地矛盾突出，宅基地隱形交易頻出

1.2.1 城市化加速，建設用地不足

近年來城市化進程速度的加快和政府“18億畝耕地”政策的出臺，各大城市都出現了建設用地不足的緊張局面，甚至也有很多城市把將來十年的建設用地指標透支完畢[4]。一二線城市的發展，吸引了大部分的農民工進城打工，這又加大了城市住房的需求，而這種供需矛盾的突出，也成為了城市房價不斷飆高的重要因素。根據統計數據顯示，武漢市2002年商品住宅銷售面積為393.13萬平方米，2004年為913.91萬平方米，2007年為1021.15萬平方米，每年的增幅達到了25%。2009年一月以來的房價也不斷出現新高，11月的商品房住宅的均價達到了6000元/平方米。房價的不斷拉高，又帶來了土地市場上的新開發，土地開發的速度遠遠超過了城市土地總量的限制。城市中的人-地矛盾越來越突出，建設用地出現了嚴重的不足。

1.2.2 農村宅基地使用權流轉隱形交易現象頻繁

雖然國家相關法律嚴令禁止宅基地的非法流轉，但是現實情況中依然存在大量的宅基地使用權流轉的現象。城市化進程中的用地矛盾，為閑置宅基地流轉創造了必要條件。農村宅基地大量閑置，大量的土地并未實現其存在的價值，這為宅基地的流轉創造了可能條件。據調查顯示，2004年湖北省農民人均收入中的財產性收入為16.91元，2005年為16.81元，2006年為25.91元，2007年為27.58元，雖然收入的絕對量在增長，但是占比和絕對量都很小，這說明每年農民從不動產投資中能得到的收益并沒有多少。正是城鄉土地矛盾的存在導致了農村宅基地使用權流轉隱形交易出現。“小產權房”就是一個典型的例子。政府對農村宅基地的征用制度中農民所得的補償收益份額少促使了農民為得到更多的收入轉向私下交易。并且城市高房價，使得部分城市中低收入群體轉向農村宅基地市場，但是由于國家法律的嚴格限制，這樣的交易是不受法律的保護，所以當雙方發生矛盾和糾紛時，很難界定各方的行為和保障農民的基本利益。

2 農村閑置宅基地使用權流轉的理論探討

理論上講，只要宅基地利用在閑置狀態和投資狀態的邊際收益相等，就能實現宅基地的最優配置。如果把宅基地在投資狀態的邊際收益看做是閑置狀態的邊際成本，把其在閑置狀態的邊際收益看作投資狀態的邊際成本，就可以用基本的邊際收益和邊際成本曲線圖來表示宅基地在兩種狀態的最優配置。如圖1所示，MR表示宅基地在閑置狀態的邊際收益，MC表示宅基地在閑置狀態的邊際成本，也就是投資狀態的邊際收益[5]。因為現今宅基地利用存在隱形交易，所以考慮宅基地流轉合法化之后，投資狀態的邊際收益就會上升。如果只考慮MC，則最優的用于投資的宅基地數量為Q0；若考慮MC，則最優的用于投資的宅基地數量為Q*。由此判斷，理論上閑置和投資分配的合理規模應該在Q*。

圖1 宅基地投資最優數量

圖2 土地價格和宅基投資

從圖2中看，宅基地在理論上存在三種價格：P3是宅基地在合法流轉情況下的市場均衡價格，P2是宅基地隱形交易下形成的市場均衡價格，P1（即O點）是在法律禁止宅基地流轉情況下，宅基地的投資收益為零，理論上這造成了土地資源的絕對浪費。價格為P3時的宅基地投資數量Q3對應圖1中的Q*，P2時的宅基地投資數量 Q2對應圖1中的 Q0。將圖1和圖2結合起來分析，OQ2表示隱形交易情況下的投資收益，OQ3表示公開市場狀態下的投資收益，即Q2Q3表示宅基地流轉合法化后增加的收益。

因此，理論上只要閑置宅基地投資數量的規模保持在Q3上，用于投資的宅基地即宅基地的流轉量才能最大限度的發揮效用，宅基地的資源利用也能達到最優狀態。

3 我國農村閑置宅基地利用政策建議

3.1 明確宅基地產權，完善法制建設

我國法律規定宅基地的所有權是歸村（鄉、鎮）集體所有，而使用權和收益權則是屬于農民。農村閑置宅基地的流轉必須首先界定農民和村集體在宅基地上擁有的產權，明確農民對宅基地所享有的用益物權。

宅基地的閑置往往是由于管理不當造成，所以首先應制定《農村宅基地使用權法》，規定農村宅基地的申請資格、使用權限和登記使用流程等條款。其次，對于手續完備、程序合法的宅基地流轉行為，應當頒發相關的《集體土地使用證》和《房屋產權證》等文件證明[6]，使農民和村（鄉、鎮）集體以外的組織或個人進行交易后，所有權人對其在此處宅基地上所擁有的權利有明確的書面證明。最后，對與村（鄉、鎮）集體宅基地需流轉為城市建設用地的部分，應當制定嚴格的《宅基地補償制度》、《宅基地流轉制度》等，規定集體與投資商協商時應簽訂的必要條款及權限界定、土地范圍界定、利益分配等機制，并且對于失去宅基地的農民安置問題提供具體解決措施。

3.2 建立土地流轉平臺，規范宅基地流轉程序

(1)加強農村宅基地管理工作。為促使宅基地流轉的合法化，必須首先制定嚴格的宅基地管理制度，尤其是對于農村集體建設用地的管理。筆者認為可以通過加強村（鄉、鎮）集體組織干部的培訓，以及配備相關的專業人員和監督人員，提高村（鄉、鎮）集體的辦事能力，做好本村的宅基地管理資料的收集和整理工作。對于戶籍制度已遷入城市而遺留下來的閑置宅基地應予以回收，以免造成土地資源的浪費。在集體建設用地流轉時，更應該明確宅基地流轉面積和位置，以及被遷宅基地的戶數，嚴格控制農民將農用地私自轉化為宅基地以獲得更大的補償收益。

(2)建立農村閑置宅基地交易平臺。促進宅基地流轉工作的合法化，一是要放寬非本村集體以外的有需要的組織和個人進入農村閑置宅基地交易市場，可以通過租用、轉讓等給審批程序獲得本村宅基地，使居者有其屋。二是要對占用閑置宅基地實行有償使用制度，并且規定一定年限和費用征收，以規范交易市場主體的行為。三是發揮村集體在閑置宅基地流轉交易中的作用，可以積極開拓村集體組織的中介作用，完善政府機構在交易中的管理作用，保障農民的基本利益，為政府制定政策法規提供幫助。

(3)完善宅基地流轉的收益分配制度。閑置宅基地的流轉包括兩個方面，農民個人交易和集體交易。我國城市土地增值收益分配的本質是權利的界定與分配。收益的分配是由收益主體間權利的分配決定的。有什么樣的權利架構，權利的邊界如何劃分。就會有什么樣的收益分配的模式[7]。對于農民個體與村集體以外的個人之間的交易，最重要的是明晰和強化農民在宅基地上擁有的物權，這樣才能賦予農民在流轉中的主體行為，提高農民在流轉中的談判地位和博弈能力。因此，在土地收益分配時，應當由宅基地使用權人獲得地租收益，但必須同時規定宅基地的有償使用年限，向村集體交納一定的土地占用費。對于農村集體對外的土地交易，應當硬化農村集體經濟組織所享有的土地所有權。通過開發農村的宅基地，比如建設農家樂或休閑山莊，來提高農村宅基地的利用效率和村集體的財產性收入，拓寬收入渠道。根據我國土地收益制度的初次分配和再分配，地租收益應由村集體獲得，國家可以通過收繳一定的使用稅或費用來投入到集體公共設施建設，以提高農民的福利，農民的收益應在土地增值收益的再分配中得以體現。

4 結語

宅基地不僅是農民的生存之基，也是提高農民資本性收入的一個重要途徑。但國家現行法律對宅基地流轉不予認同，不利于土地資源的優化配置，也是對農民財產性收益權一種的歧視。所以，合理規范農村宅基地流轉市場，是協調城鄉建設用地矛盾，縮小城鄉差距，構建和諧社會的重大舉措。但是，在流轉市場中，必須嚴格界定農用地和集體建設用地的邊界，提高市場透明度，用以保證我國耕地、林地等農用地的用地量，確保我國城鄉土地利用的可持續發展。

[1]中華人民共和國國土資源部．關于加強農村宅基地管理的意見[Z],2004．

[2]湯浩，劉旦.我國農村宅基地使用權流轉研究[J].農業經濟，2009,(3).

[3]任小興.所有權社會化下農村宅基地使用權流轉的法律思考[J],農村經濟，2009,(6):11-13.

[4]各大城市建設用地緊張成房產發展最大瓶頸，石家莊新聞網，http://www.66163.com/house/newsinfo.php?id=4993&lanmu=gnxw.

[5]李效順，曲福田，鄖文聚.中國建設用地增量失控配置分析[J],中國農村經濟,2009,(4):1-3.

[6]陳士銀，周飛，吳明發.論新農村建設與農村宅基地合理利用[J].安徽農業科學，2007,(14):4354-4356.

[7]張俊.我國城市土地增值收益分配理論與制度架構[J],安徽農業科學，2007,(35):11639-11654.