尊重環境 有序發展水電

陳凱麒

向家壩水電站建設者營區 攝影/陳業青

水電開發與環境保護

水電開發對促進我國能源發展，保障能源安全以及流域和區域經濟社會發展發揮了重要的、不可替代的作用。但近些年，無序的水電開發使天然江河渠道化，生態環境破碎，水環境問題突出，對水生生態和陸生生態產生無可挽回的不利影響。水庫淹沒和移民安置不當，導致一系列社會問題和次生環境問題。

西南地區是生物多樣性最豐富、生態保護壓力最大、地質災害最為頻繁的地區，水電開發對生態的影響日益引起各方面廣泛關注，近年來圍繞云南怒江水電開發的爭論尤為激烈，社會、媒體對西南水電開發提出質疑。

國家對西南水電有序開發、可持續發展提出更高的要求與希望：統籌規劃、充分論證重大項目，廣泛聽取意見，慎重決策；區分輕重緩急，有計劃、分步驟實施。對子孫后代負責，經得起歷史的檢驗。

國家“可再生能源中長期發展規劃”提出：全國的水電裝機容量2010年要達到1.9億千瓦的目標，其中大中型水電1.4億千瓦，小水電0.5億千瓦。2020年要達到3億千瓦，其中大中型水電2.25億千瓦，小水電0.75億千瓦的目標。按現狀估計，未來的十年年平均開發水電裝機容量約為1000萬千瓦左右，必然是水電建設的高潮期。

同時“國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定”中指出：為全面落實科學發展觀，加快構建社會主義和諧社會，實現全面建設小康社會的奮斗目標，必須把環境保護擺在更加重要的戰略位置。提出到2020年，環境質量和生態狀況要明顯改善的目標。

社會發展對能源的強烈需求和對環境質量明顯改善的渴望，開發與保護的博弈已到了“十字路口”。在全球氣候變暖的大環境里，在大力提倡節能減排、控制溫室氣體排放的要求下，需要尊重環境，有序開發水電，謀求可持續發展，適應新的挑戰，探索環境保護的新道路。

水電開發的主要問題

在水電建設項目環境影響評價階段，一般關注的環境影響主要問題有：水文和泥沙情勢變化、水質變化、水生生態、陸生生態、移民安置、施工期環境影響、自然保護區、景觀、生態流量下泄措施、過魚措施等。這些問題要求在水電開發過程中必須做到：

水利、水電規劃之間需協調。水資源開發要統籌兼顧防洪、供水、灌溉、發電、航運、生態、旅游等多種功能需求。從科學發展的角度看，應該是在區域發展規劃、流域綜合規劃的指導下制定水電開發規劃。但實際上區域發展規劃、流域綜合規劃常落后于水電的開發。流域的水電開發專項規劃原則上應服從水資源綜合利用規劃。然而，由于部門所站的角度不同和認識上的差異，流域水資源綜合利用規劃與水電專項規劃存在著不協調問題。例如，在新修編的“長江流域綜合利用規劃”與“金沙江中游水電專項規劃”在壩址選擇和梯級任務確定方面就存在差異。對阿海、虎跳峽壩址及庫容的認識與要求也不同。

2006年中央在“十一五”規劃中明確水電要在保護生態基礎上有序開發，為此，環保部與國家發改委先后聯合下發了《關于加強水電環境保護工作的通知》、《關于有序開發小水電切實保護生態環境的通知》，旨在通過推動流域規劃環評促進有序開發，強化水電環保管理，但要從根本上解決問題，還需從體制、機制、利益分配等多方面入手。

水電前期環評管理有待規范。水電建設周期長，在投資體制改革之前，水電工程實行審批制，審批的條件之一是：做好籌建期、準備期的工作，落實“三通一平”，完成施工導流，具備截流條件。對投資主管部門來說，開工前的準備不作為正式開工。當時，“三通一平”沒有納入環境管理。但修路、隧洞開挖、高邊坡處理等工程的動土已經對環境產生很大影響。為規范水電前期“三通一平”工作，環評審批增加了前期“三通一平”環評，交由地方管理。隨著水電開發升溫，一些水電站超出“三通一平”范圍，擅自進入主體施工，一些地方部門在敏感水電站把關方面不夠嚴格。

對策與建議

水電無序開發問題比較復雜，根本原因在于管理體制、機制和政策導向。要解決多龍治水、分層負責、各自為政、政策缺位問題，需要國家有關部門和各省區共同協調配合，建議深入開展水電開發與生態保護戰略研究，在此基礎上出臺水電行業的區域環境政策，協調有關部門出臺生態補償機制、資源有償分配機制等水電有序開發保障機制。具體考慮：

按照國土空間主體功能區劃，對現有河流水電梯級開發規劃進行論證。目前，全國經濟可開發量約有4億千瓦水電裝機，其中有1.3億千瓦以上電站裝機涉及自然保護區和風景名勝區等各種保護區域和生態敏感區域，對這部分裝機應提出禁止或限制開發要求，將所在河段劃為限制開發河段、禁止開發河段。從整體上看，保存這些河流、河段不進行水電開發，即留出一定生態保護空間，也能基本滿足能源發展需求。建議進行深入研究，把環境保護的要求納入“經濟可開發”的硬約束條件范圍，分期分批發布禁止或限制開發河流河段名錄，明確紅線禁區，為保護生態留足空間，控制過度開發。

區別對待西南地區雅魯藏布江、怒江、金沙江、長江上游、瀾滄江、雅礱江、大渡河等流域水電開發，體現禁止、限制、優化、重點開發區域差異管理原則，使不同流域河流河段生態得到保護。

雅魯藏布江等偏遠地區河流的水電資源是國家能源長遠戰略后備基地，中、近期以保護為重點，絕大多數電源點不開發，在滿足生態保護要求，落實嚴格的環保措施基礎上可建設少數電站以滿足西藏等地區自用，藏電外送不宜近期考慮；

怒江為開發程度很低生態保護相對原始的河流，總體上要保持大部分河段天然特征，慎重研究決策；

金沙江部分河段移民多、生態敏感，目前上、中、下游正分段開展流域規劃環評與研究。對虎跳峽等移民數量多，涉及國家級風景區等景觀和生態敏感保護目標的電站，應深入研究論證，從長計議，不宜匆忙決策。虎跳峽以下金沙江中游河段電站待充分協調決策后，納入常規項目環評管理。金沙江上游河段，應減少開發規模和電站數量；

長江上游河段（長江宜賓至重慶三峽庫尾），小南海、朱揚溪、石棚等電站（三個電站共500多萬千瓦裝機）涉及長江國家級珍稀特有魚類自然保護區，如建設將面臨再次調整自然保護區，應予放棄；

瀾滄江中下游出境前最后一級勐松電站對下游洄游魚類有嚴重影響，應放棄。鑒于景洪電站日調節發電水位波動大，對下游局部河段仍有一定影響，應積極支持加快橄欖壩反調節水庫電站的建設。放棄瀾滄江上游河段涉及自然保護區的電站；

大渡河對通過規劃環評優化調整后的電站，納入項目環評管理，嚴格落實環保措施。

加強地方中小河流流域規劃環評和項目環評管理指導工作。地方管理的水電項目多在支流，項目數量多，開發總體規模小，占有河流河段數量多，建議以大促小，對云南、四川等水電資源開發重點省區應開展保護生態有序開發水電政策研究，協調干、支流開發與生態保護關系。嚴格環境準入條件，減少、控制引水式開發方式，如未考慮生態用水需要和下泄流量，可能造成河段嚴重減、脫水現象的，堅決不予批準。

完善水電前期環評管理工作。按同級審批原則，由國家層面管理的25萬千瓦以上裝機電站或主要河流上的水電“三通一平”環評審批，可根據水電開發總體形勢和流域環境管理需要總體把握。或取消水電工程“三通一平”階段環評要求，將其納入項目環評，統一管理，項目環評批準后方可“動土開工”。

高度重視地震環境風險影響。針對水電建設多在地質條件復雜、地震活動活躍的高山峽谷地區，開展水電開發地震環境風險研究，慎重審批環境風險特大的水電站。

充分開展流域綜合規劃及水電開發規劃的戰略環評、規劃環評工作和累積影響評價的研究。隨著國務院對“規劃環境影響評價條例”的頒布，積極開展對水電規劃環評的方法、指標體系等基礎研究。改變長期以來實施的“技術經濟最優”的單一工程目標，將生態環境因素作為重要制約，納入規劃制定的約束條件。規劃環評還應考慮到工程的長期運行調度方案，對河流生態環境需水和生態調度提出明確要求，作為指導水電站規劃、設計、建設、運行和退役的依據。規劃方案還應為河流的生態修復和水電站設施退役后再利用方案或拆除預留空間。如對河流水電開發功能區規劃進行環境評價。

積極推廣大壩環境影響回顧評價。對工程在建設和運行中對環境影響的程度、范圍、工程建設中采取的生態效應舒緩措施的有效性開展回顧評價。系統認識大壩建設淹沒、阻隔、水文變化對生境、生物多樣性、水質、社會等多方面的影響，認識大壩建設對生態環境的“真實”影響、累積影響，做好系統的分析研究和長期監測數據整理，提供堅實的基礎數據支撐。

環境優美的向家壩水電站建設者營區 攝影/陳業青

在制度創新上，積極探索科學、適用的水電開發政策和環境管理手段。如對“土地入股”、“以電代薪”、“以大代小”等行之有效的政策，開展適用性、可行性研究，進行更科學的制度設計。對生物多樣性的評價開展研究，在水電環評制度環節更好的體現。探討建立適合中國國情的“綠色水電”或“低影響水電”的認證制度和水電站經營許可證換發制度的可行性等。

在水電為經濟高速發展提供強大動力、廣為人類造福的時代，中國不但要做世界的水電大國，更要做即考慮了經濟發展又考慮了環境保護的綠色水電強國。時代要求我們的工程師，處理好經濟發展與環境保護的矛盾，做到發展與保護的雙贏，負起對國家未來長遠和諧發展的責任。正如《資治通鑒》所說：“取之有度，用之有節，則常足矣。”