城市軌道交通融資模式研究

郭鎮(zhèn)寧

（蘇州大學(xué) 機(jī)電工程學(xué)院，江蘇 蘇州 215005）

城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，一貫采用以地方政府財政資金為主導(dǎo)的投融資模式[1]。然而軌道交通造價高昂，僅靠政府投資、發(fā)行債券或銀行貸款難以滿足實際建設(shè)的需要。因此，探討新的城市軌道交通建設(shè)項目融資渠道，是保證我國軌道交通建設(shè)健康發(fā)展的必由之路。

1 城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)特征

軌道交通是以社會公益性為主的大型城市交通設(shè)施項目，兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特征，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，具有以下經(jīng)濟(jì)特征。

（1）投資回收期長。城市軌道交通建設(shè)要求高，施工難度大，設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高，建設(shè)投資巨大。實際建設(shè)中，采用進(jìn)口設(shè)備造價為7~8億元/ km，如20世紀(jì)90年代廣州、上海、北京建成的3條線；采用國產(chǎn)設(shè)備造價為4~5億元/ km，如新建的廣州2號線、南京1號線。因此，如果城市沒有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力和財政基礎(chǔ)，很難進(jìn)行大規(guī)模軌道交通建設(shè)，而且軌道交通的運營成本相對較高，投資回收期較長，容易造成建設(shè)投資難以回收的局面。

（2）經(jīng)濟(jì)效益外部化突出。城市軌道交通項目產(chǎn)生的效益可分為直接效益和間接效益。直接效益包括主營業(yè)務(wù)收入和其他收入，主營收入即車票收入，其他收入包括廣告收入、站內(nèi)商業(yè)收入及其他有關(guān)收入，直接效益表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部效益。間接效益是指項目的外部效益，包括居民出行時間節(jié)約、減少交通事故、沿線房地產(chǎn)增值、政府稅收增加等，企業(yè)一般無法通過收費方式將外部效益轉(zhuǎn)化為項目的財務(wù)效益[2]。城市軌道交通系統(tǒng)的利益關(guān)系見圖1。

從圖1可以看出，城市軌道交通具有明顯的公益性，自身盈利性差。直接獲益者是乘客，實際獲益者還有沿線的各類商家企業(yè)和沿線的房地產(chǎn)商等，由于軌道交通的出現(xiàn)，增加了沿線住宅、商業(yè)、物業(yè)的需求量，因而售價更高，銷售更快，降低了資金成本，獲得了超額利潤，屬于無償收益。巨大的外部效益，往往使城市軌道交通社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致項目的盈利性差。

（3）規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征明顯。軌道交通運輸服務(wù)提供相對單一的產(chǎn)品，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，路網(wǎng)覆蓋面愈大，效率愈高。一般情況下，私營企業(yè)追求利潤最大化，如果建成后運營規(guī)模小于最低規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，則無法保證其盈利性和規(guī)模效益遞增，經(jīng)營風(fēng)險較大[3]。

（4）保值能力強(qiáng)。軌道交通一旦建成，其使用壽命期可以長達(dá)百年，附加商業(yè)也可以增加收入。從長期看，軌道交通票款收入根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈增長趨勢。因此，資產(chǎn)升值潛力巨大，具有很強(qiáng)的保值增值能力。

由于城市軌道交通項目具有以上經(jīng)濟(jì)特征，完全依靠私營企業(yè)投資不太現(xiàn)實，但仍然具有一定的吸引力。

2 城市軌道交通融資的基本模式

從國外城市軌道交通項目建設(shè)與運營的實踐看，主要采取的融資模式如下。

2.1 政府融資模式

政府融資模式是以政府投資為主體，利用財政資金，組織實施軌道交通項目，依靠政府信用進(jìn)行融資活動[4]。該模式根據(jù)建成后經(jīng)營管理主體的不同，分為由政府行政機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營管理和建成后交給企業(yè)實行公司化實體經(jīng)營管理兩種類型。

政府融資模式的典型代表是巴黎和新加坡。巴黎地鐵的投資由政府當(dāng)局全額投入，地鐵公司負(fù)債為零。新加坡地鐵線路全部由政府財政投資，不要求收回成本，建成后委托運營公司經(jīng)營管理，運營公司由社會投資人獨立組建或由政府和社會投資人共同出資組建，運營公司采用商業(yè)化模式運營，只有使用權(quán)和管理權(quán)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。

圖1 城市軌道交通利益關(guān)系圖

2.2 商業(yè)融資模式

商業(yè)融資模式由企業(yè)取代政府作為項目的投資主體，依靠企業(yè)信用或項目收益進(jìn)行融資，采用商業(yè)手段進(jìn)行建設(shè)、運營，取得收益回報并還本付息。為使項目具有一定的盈利能力以吸引企業(yè)和財團(tuán)的投資，需要政府給與項目一系列特殊優(yōu)惠政策，如土地、物業(yè)和稅收方面的特許權(quán)。該模式以香港地鐵的建設(shè)和經(jīng)營最為典型。

香港地鐵采用“地鐵+物業(yè)”模式，是全世界惟一一條可以盈利的城市軌道交通。該地鐵利用政府給與的部分地鐵站點可以上蓋開發(fā)規(guī)劃的有利條件，由社會投資人負(fù)責(zé)指定站點及相鄰區(qū)段的整體建設(shè)。建成后，代表政府的地鐵公司接管具有地鐵功能的建筑，社會投資人在一定期限內(nèi)享有上蓋物業(yè)的經(jīng)營權(quán)。通過收取上蓋物業(yè)所產(chǎn)生的收益，獲得相應(yīng)的投資回報。

2.3 混合融資模式

混合融資模式是指既有政府的投資行為，也有私營公司的投資行為，采取政府財政向地鐵開發(fā)部門提供補(bǔ)貼、減免稅收或提供低息貸款的方法。日本城市軌道交通多采用這種模式建設(shè)與經(jīng)營。在這種融資模式下，對公營和公共團(tuán)體出資50% 以上的地鐵新線建設(shè)，采取政府補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼額占建設(shè)費用的70% ，中央政府和地方政府各占50% 。補(bǔ)貼從地鐵運營后的第2年開始，分10年撥付。實際建設(shè)投資由企業(yè)自籌，政府補(bǔ)貼僅相當(dāng)于企業(yè)舉債所負(fù)擔(dān)的利息。除此之外，1982年，東京規(guī)定鐵路部門收入實行減免法人稅和固定資產(chǎn)稅的措施。

2.4 融資模式比較分析

政府融資依托政府財政和良好的信用，融資速度快，可靠性高，操作簡單；不足之處體現(xiàn)在政府財政壓力大，融資能力不足，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。商業(yè)融資可以吸收社會投資人參與項目建設(shè)，減輕項目對政府財政的依賴，但要受到企業(yè)信用程度所限，融資速度慢，可靠性差，操作復(fù)雜。

從國外成功的經(jīng)驗看，真正采用純政府融資和純商業(yè)融資的國家和地區(qū)都很少，大多數(shù)采用混合融資模式。從我國實際情況看，僅靠政府投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而純商業(yè)化又缺乏足夠的吸引力。因此，建立適合我國國情的城市軌道交通資金籌措方法十分重要。

3 城市軌道交通融資模式分析

為解決我國城市軌道交通供需矛盾，近年來出現(xiàn)不少多元化融資模式新思路，拓寬了融資渠道。

3.1 BOT融資模式應(yīng)用

BOT (建設(shè)—運營—移交) 融資模式的關(guān)鍵在于特許經(jīng)營權(quán)的確定，既要保證當(dāng)?shù)卣睦?，又要保證政府的監(jiān)管和對票價有效控制，還要讓投資者能夠?qū)崿F(xiàn)期望的利潤。

我國在其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已有不少成功案例，但由于軌道交通具有特殊屬性，使得BOT模式在我國軌道交通項目中還沒有成功的案例。北京地鐵5號線、上海地鐵5號線、沈陽地鐵均以談判破裂告終，造成了一定的影響，付出了很高的代價。國外在軌道交通項目中采用BOT融資模式成功的案例不多，如曼谷高架鐵路和吉隆坡輕軌1號線，由于沒有達(dá)到政府的期望值，政府不兌現(xiàn)承諾，造成最終的失敗。

2005年5 月，深圳市政府就地鐵4號線二期工程與香港地鐵公司草簽了特許經(jīng)營協(xié)議，4年以后，雙方達(dá)成一致，正式簽署協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：二期通車后，4號線全線由香港地鐵公司在深圳設(shè)立的項目公司統(tǒng)一經(jīng)營，自負(fù)盈虧，并授予30年的特許經(jīng)營權(quán)，期滿后全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。市政府給與項目公司開發(fā)沿線若干地塊，以提升項目的投資回報，深圳地鐵 4 號線成為我國首個真正意義上采用BOT融資模式建設(shè)的軌道交通項目。

3.2 PPP融資模式應(yīng)用

PPP模式也稱“公私合作”融資模式。新建成的北京地鐵4號線，是我國第一個成功采用PPP模式建設(shè)的軌道交通項目。由政府投資方 (首創(chuàng)集團(tuán)和基礎(chǔ)設(shè)施公司) 控股51% ，香港地鐵控股49% 組成的公私合營公司 (簡稱PPP公司) 。北京市政府通過特許經(jīng)營協(xié)議，授予PPP公司地鐵 4 號線30年特許經(jīng)營權(quán)，政府與PPP公司間的利益按照不同項目的不同階段進(jìn)行分配和調(diào)整。在項目的成長期，政府實行象征性的租賃價格，為PPP公司實現(xiàn)合理的投資收益提供保障；在項目成熟期，為回收部分政府投資，同時避免PPP公司產(chǎn)生超額利潤，政府通過調(diào)整租金的方式，參與項目收益的分配；在項目后期，PPP公司將項目全部資產(chǎn)無償移交政府，或續(xù)簽另外的經(jīng)營合同。

20世紀(jì)90年代中期，蘇州市城市軌道交通建設(shè)開始研究采用新的融資模式，提出以PPP模式解決資金籌措問題[5]，但在論證期間，由于缺乏實際運作經(jīng)驗，難以平衡多方利益，缺少商業(yè)機(jī)構(gòu)的介入，未能實現(xiàn)PPP融資模式。

3.3 融資租賃運用

城市軌道交通建設(shè)運用融資租賃是較好的融資方式。2008年，武漢地鐵集團(tuán)首次運用融資租賃模式，為武漢地鐵建設(shè)和發(fā)展開創(chuàng)了新局面[6]。

2008年12月24 日，武漢地鐵集團(tuán)與新成立的中國工商銀行金融租賃公司達(dá)成融資租賃意向，簽訂融資協(xié)議，包括“售后回租”和“直接租賃”兩部分。地鐵公司將已建成的1號線部分設(shè)備和車輛出讓給租賃公司，融資20億元，然后回租 (租期暫定15年) ，未來采購新設(shè)備則采用“直接租賃”方式。工商銀行租賃公司將售后回租部分的資金一次性投放，直接租賃部分的資金隨2號線和4號線的建設(shè)進(jìn)度，在設(shè)備采購階段分期投放。為了有效降低風(fēng)險，租賃公司融資租賃物大多數(shù)為可移動的大型設(shè)備，銀行通過租賃方式可以擁有實物的所有權(quán)。

4 沿線土地開發(fā)利用分析

城市軌道交通有著較差的內(nèi)部效益和巨大的外部效益。從圖1可以看出，外部效益的受益者有兩部分，一是當(dāng)?shù)爻丝?(居民) 和政府，二是沿線的房地產(chǎn)開發(fā)商和企業(yè)。研究表明，距地鐵站愈近，房地產(chǎn)增值愈明顯。同時在一定范圍內(nèi)，離市中心愈遠(yuǎn)，地鐵對房地產(chǎn)價格的影響愈明顯[7]。房地產(chǎn)增值的趨勢見圖2。

圖2 城市軌道交通對房地產(chǎn)價值的影響趨勢圖

軌道交通建設(shè)給沿線房地產(chǎn)帶來巨大增值，房地產(chǎn)商依靠這種“搭便車”的行為取得超額利潤，造成不公平的利益分配。如蘇州市軌道交通路線的調(diào)整規(guī)劃，給沿線周邊房地產(chǎn)商帶來了巨額利潤。因此，應(yīng)采取出讓土地或聯(lián)合開發(fā)等模式，合理分配軌道交通建設(shè)帶來的土地增值，促進(jìn)市場公平競爭，有序發(fā)展，從而為軌道交通發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，提高開發(fā)者和經(jīng)營者的積極性，實現(xiàn)沿線單位有償收益。多渠道、多元化融資，資源開發(fā)、經(jīng)營一體化，采取適當(dāng)?shù)娜谫Y模式，不僅可以減輕政府財政負(fù)擔(dān)，還可以促進(jìn)地鐵運營企業(yè)提高管理水平，實現(xiàn)盈利目標(biāo)。

（1）土地出讓。政府部門可以根據(jù)規(guī)劃，劃出軌道交通站點周邊一定范圍的土地資源，由軌道交通建設(shè)者和授權(quán)成立的土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)。在土地開發(fā)過程中，機(jī)構(gòu)實施土地收購、儲備和開發(fā)，在土地一級市場公開招標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給土地經(jīng)營者 (房地產(chǎn)開發(fā)商) ，獲得土地開發(fā)增值收益作為專項基金，用于軌道交通建設(shè)，部分進(jìn)入土地儲備基金，政府或軌道交通建設(shè)單位在出讓土地時可以直接籌措到土地返還資金，將土地轉(zhuǎn)讓資金轉(zhuǎn)化為軌道交通建設(shè)資金。

（2）聯(lián)合開發(fā)。聯(lián)合開發(fā)是通過政府采取轉(zhuǎn)移支付的方式，給予軌道交通建設(shè)者在土地開發(fā)方面的特許權(quán)，多樣化利用房地產(chǎn)、商業(yè)、上蓋物業(yè)及沿線一體開發(fā)的資源，保證軌道交通的部分外部效益能夠返還給投資者，解決建設(shè)資金問題。軌道交通與延續(xù)土地開發(fā)逐漸形成良性互動，通過軌道交通建設(shè)，提升沿線人氣和商業(yè)價值，增加沿線土地開發(fā)經(jīng)營的收益；沿線土地開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營發(fā)展能夠大幅提升軌道交通客流資源，從而提高軌道交通運營收入，形成雙贏局面[8]。聯(lián)合開發(fā)最成功的例子是香港地鐵。2001年，香港地鐵實現(xiàn)盈利42.84億元，其中車票收入占75.45%，站內(nèi)其他業(yè)務(wù)收入和物業(yè)租賃費收入占24.54%，即約1/4的盈利來自車票以外的收入。

（3）實現(xiàn)沿線單位有償受益。對已經(jīng)批租的土地實行沿線單位有償受益，在一定范圍內(nèi)，沿線從事經(jīng)營性活動的單位和個人，均需繳納土地增值稅或軌道交通建設(shè)稅。

5 結(jié)束語

在實際運用中，城市軌道交通建設(shè)的多種融資模式需要根據(jù)軌道交通發(fā)展不同階段的具體情況，選用不同的融資策略。

城市軌道交通建設(shè)一般有3個階段[9]。第一階段為修建初期，第二階段為快速發(fā)展期，第三階段為成熟期。初期階段，由于城市軌道交通剛剛起步，一系列配套措施及相應(yīng)政策法規(guī)的不完善，市場化運作手段欠缺，應(yīng)當(dāng)以政府投資為主。如蘇州市地鐵1、2號線建設(shè)及新批準(zhǔn)建設(shè)軌道交通的城市。在快速發(fā)展階段，城市軌道交通步入大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)時期，應(yīng)逐步拓寬融資思路，探索以資本市場為平臺的多元化融資渠道，如采用融資租賃、BOT、PPP融資模式，以及股票、債券、信托等籌集資金的方式，創(chuàng)新融資模式。在成熟期階段，軌道交通表現(xiàn)為對現(xiàn)有網(wǎng)路設(shè)施的更新完善、維護(hù)和優(yōu)化，投資主要用于改造和維護(hù)現(xiàn)有網(wǎng)路，政府投資退居次要地位。伴隨著軌道交通政策法規(guī)的不斷完善，應(yīng)進(jìn)一步突出投融資模式的創(chuàng)新和市場化運作。

城市軌道交通作為公益性事業(yè)，應(yīng)充分借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，實行以政府為主導(dǎo)，多元化投資，市場化經(jīng)營的融資策略，促進(jìn)我國城市軌道交通建設(shè)健康快速發(fā)展。

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