歐盟海事立法的戰略思維

中國船級社 孟 方

海洋自古以來便在歐洲文化、特性和歷史的發展中發揮著重要作用，對于歐洲旅游業、漁業、航運、貿易以及整個歐洲經濟都是非常重要的，可以說是歐洲經濟發展和繁榮的催化劑。在歐盟尋求經濟復興的今天，實現海洋的可持續發展，進一步發揮歐盟在海洋領域的領先優勢是歐盟海洋工作的戰略重點。特別是在1999年和2002年歐盟水域相繼發生“艾瑞卡”（Erika）和“威望”號（Prestige）事故災難，給歐盟海洋相關產業造成重創之后，歐盟更加認識到制定海洋安全政策的重要性。

從“頭痛醫頭”到一攬子措施

從上世紀70年代到本世紀初長達30年的時間里，歐盟海上安全政策基本上都是海難事故的催生產物。從1978年油輪Amoco Cadiz號在法國布列塔尼海岸沉沒引發關于在北海及英吉利海峽深水引航員引航船舶的歐洲法令79/115/EEC，到1987年在美國水域發生的“自由先驅論壇”號沉沒和Exon Valdez號擱淺事故帶來歐盟通過關于防止事故造成海洋污染及提高客渡船安全的決議，再到2000年Erika事故后歐盟出臺Erika第一套和第二套一攬子措施，處處體現出歐盟缺乏對海上安全的整體和有效管理，以及海上安全指導戰略的不足。

2002年11月19日Prestige 事故發生后，歐盟開始再次審議其政策和法律體系，著手提出制定新法令及進一步修訂現有法令的建議。經過3年醞釀，2005年11月23日，歐盟執行委員會（EC）副主席兼運輸專員Jacques Barrot先生宣布EC最終通過了第三套海上安全一攬子措施的建議案（3rdMSP）。雖然從嚴格意義上說，3rdMSP仍然是海上安全事故的產物，但這一次，歐盟卻并未僅僅是“頭痛醫頭”，而是第一次試圖通過全面解決海上安全涉及的所有方面，包括船旗國履約、港口國控制、海上勞工標準、責任和賠償、船舶通航管制和海上事故調查存在的問題來促進歐洲水域的海上安全和環境保護。歐盟的海上安全工作不再坐等事故發生之后才有所行動，而是第一次把事故預防放在了與事故應對同等重要甚至更重要的位置。

2009年3月11日，歐洲議會最終通過了3rdMSP所包含的六項法令和兩項條例，它們分別是：滿足船旗國要求法令（2009/21/EC）、港口國控制法令（2009/16/EC）、關于船舶檢查和檢驗組織及海事主管機關相關活動共同規范和標準法令（2009/15/EC）、建立共同體航行監管和信息系統法令（2009/17/EC）、制定海上運輸事故調查基本原則法令（2009/18/EC）、船東為海事索賠保險法令（2009/20/EC），船舶檢查和檢驗組織共同規范和標準條例（391/2009）和海上發生事故時旅客承運人責任條例（392/2009）。

通過3rdMSP的實施，歐盟將全面有效監控靠港船舶、更嚴格監督被認可組織的質量和表現、監控歐盟海域的航行、統一海上事故調查方法并建立可靠的數據庫，為今后的安全工作提供經驗并促進歐盟船旗國履行IMO要求，是朝著進一步有效預防海上事故發生，提高海上安全所有關聯方責任的方向邁出的重要一步，極大改善了事故預防以及事故后續管理措施的有效性。

海洋政策綠皮書

在可持續發展已經成為歐盟議程核心，歐盟正在試圖重振經濟，重新占領其在海洋領域領先地位的今天，歐盟已經清晰地認識到，提高海上安全僅是其海洋工作的一部分，而與海洋關聯的領域范圍很廣。目前，歐盟關于海洋各領域的政策還是獨立的，缺乏對這些領域關系的審視，在海洋管理方面還存在許多漏洞和矛盾，更缺乏一個系統考慮整合這些各自獨立的政策使它們能夠互相促進。歐盟在其2005～2009年戰略目標中就明確規定“為了以一種可持續的、保護環境的方式發展欣欣向榮的海事經濟，也為了發掘海事活動的全部潛在能量，特別需要制定一個綜合性的海事政策。該政策應基于在海事科研、技術和創新領域所取得的成就。”因此，歐盟亟需制定一個全方位的統一的海洋政策，從而代替和完善目前存在的各個領域的專業政策，糾正各海事政策互不協調的現狀，實現對海洋和海洋資源的保護，實現可持續發展。

事實上，不僅僅歐盟有這樣的認識。目前，綜合的、環境友好的海洋政策正逐漸為各國所重視。像馬爾代夫這樣的發展中國家，其海洋政策也日益具有明顯的綜合性和濃厚的環保色彩。近幾年，美國和日本等發達國家也紛紛出臺海洋政策。2004年，美國發布“21世紀海洋藍圖”，確定海洋政策是以維護海洋生態系統為目標，實施海洋的清潔、安全、繁榮和可持續發展。2008年，日本批準了“海洋政策綱要”，成為未來5年日本海洋政策的指針，目的是實現海洋事業和平、積極的發展與海洋環境保護之間的協調。

2005年3月，在時任歐盟漁業及海事事務司司長Joe Borg先生的倡導下，歐盟開始著手制訂一個綜合的海事政策，以期形成管理歐洲人民與海洋之間關系的新的愿景文件，并于2006年6月7日發布了《歐盟未來海洋政策綠皮書》（綠皮書）。

綠皮書包括引言、保持歐洲可持續海洋發展的領先地位、最大限度提高沿海地區生活質量、提供管理我們與海洋之間關系的工具、海洋管理、恢復歐洲海洋傳統并重新確立歐洲海洋地位、及發展方向等七章，詳細闡述了歐盟在海洋相關領域，如旅游、捕魚和釣魚、海洋運輸、海洋管理和可再生能源等存在的利益、面臨的挑戰和可能的應對措施，覆蓋了最廣泛的海洋領域及海洋活動。

綠皮書是一份“愿景”文件，其動議是希望能夠為歐洲制訂出一個“無所不包”的海洋政策，并運用一個綜合性的決策方法來為管理與海洋有關的所有領域提供思路和解決辦法。

2010年6月14日，歐盟理事會就制定歐盟綜合海洋政策（IMP）達成若干決定，認為應進一步推進此項工作，重點應放在沿海地區以及保護生物多樣性和海洋環境上。

立法思維模式的啟示

不論是從最新生效的3rdMSP和正在醞釀的歐盟綜合海洋政策來看，還是從歐盟制定并不斷更新的海上運輸、造船、拆船等海洋產業的發展戰略來看，歐盟近年來在海事立法的強勢崛起一方面是與其經濟發展及復興和海洋之間的密切聯系相關聯，另一方面也是歐盟實現可持續發展，提高海洋產業競爭力，重新確立其在海洋領域領先優勢的需要。歐盟在綠皮書中明確說明：“考慮到歐洲的出口型經濟、貿易額的增長及其地理環境，在航運、造船、船用設備和港口業方面的競爭力對歐盟來說利益攸關。為保證競爭力，有必要為這些行業提供一個公平的國際競爭環境。鑒于海洋活動大都在全球市場中競爭，這一點更顯得至關重要。”為了維護自己的海洋利益，確保海洋產業的發展并由此帶動整個歐洲經濟的復興，歐盟近年來不遺余力，不論是在參與制定國際規則方面，還是在推行單邊立法方面都是非常激進的。可以說，歐盟加深了對海洋意義和作用的全新認識，認識到了海洋持續為歐洲人民的福利和經濟機遇做貢獻的巨大潛力。這樣看來，為了維護自己的發展和持續發展的空間，為了在競爭日益激烈的條件下立于不敗甚至處于領先地位，歐盟在海事立法方面的強勢出擊就可以理解的了。

21世紀是海洋世紀。許多國家都在從政治、經濟、軍事、科技等方面加緊開發利用海洋。從海洋走向陸地是人類生命的第一次飛躍；當陸地資源不能承載人類活動需求之時，人類將再一次走向海洋，從海洋獲取資源，從政治、軍事和科技等方面全面開發和利用海洋，實現第二次飛躍。縱觀當今發達國家和地區的發展之路，大多與海洋經濟有關。可以說，大國崛起，起步于海洋；強國之路，離不開海洋。海洋對我國經濟實現跨越式發展有著重要意義。我國是一個海洋大國，有約300萬平方公里海域。海洋蘊藏豐富的資源，是我國未來經濟發展的重要領域。我國資源短缺的特點，也決定了我們必須要走向海洋。在“十一五”規劃綱要草案中，我國已經首次將海洋工作單列為一章：“合理利用海洋和氣候資源”，提出：強化海洋意識，維護海洋權益，保護海洋生態，開發海洋資源，實施海洋綜合管理，促進海洋經濟發展。

可以預見，在未來幾年，海洋經濟將是我國的一個重要經濟發展領域，為其保駕護航的注定是一個能夠保證海洋資源得到合理利用，各種海洋活動協調發展、互相促進的一個綜合性的海洋政策。這樣的一個海洋政策不僅可以為我國參與國際規則的制定提供戰略指導，而且還有助于實現我國海洋產業的可持續發展。