中國的治海模式選擇

本刊記者 楊培舉

墨西哥灣原油泄漏事件，再次引發(fā)了公眾對美國海洋管理體制的詬病。反觀我國的海洋管理體制，“群龍治海”的弊端日益顯現(xiàn)。21世紀是海洋世紀，實現(xiàn)海洋強國的宏偉戰(zhàn)略需要我們大力加強對涉海事務的統(tǒng)籌協(xié)調。

世界主流海洋管理體制

據(jù)有關研究人員介紹，由于沿海國家面臨不同的海洋管理任務，具有不同的國家制度和歷史傳統(tǒng)，各國海洋管理模式和體制存在很大差異。目前，國外海洋管理體制大體有四種模式。

第一種是基本集中和相對統(tǒng)一的綜合管理體制。這種體制以加拿大、美國、印尼、法國、印度等國為代表。美國是聯(lián)邦制國家，在海洋管理方面采取中央和地方分權的形式。聯(lián)邦一級的海洋職能管理部門是國家海洋大氣局，集海洋、大氣、漁業(yè)管理為一體。此外，涉及海洋管理的部門還有運輸部、內政部、能源部、國防部及國務院等部門，協(xié)調工作由“美國海洋政策委員會”負責，并正醞釀設立直接隸屬美國總統(tǒng)領導的“國家海洋委員會”。美國海岸警備隊是一支世界上最強的海上執(zhí)法隊伍，原屬交通運輸部，“911”事件后納入國土安全部。

第二種是高度集中、統(tǒng)一的綜合管理體制。這種體制以韓國模式為典型代表。韓國于1996年8月成立了海洋水產(chǎn)部，把原來分散在農(nóng)林水產(chǎn)部、交通部、環(huán)境部、科技部、產(chǎn)業(yè)資源部、警察廳等13個涉海部門的海洋業(yè)務職能和機構整合起來。海洋與水產(chǎn)部下設海洋警察廳，負責海上統(tǒng)一執(zhí)法。2008年，原建設交通部與海洋水產(chǎn)部的海運部門合并為國土海洋部，將原韓國海洋水產(chǎn)部的海洋政策、海運物流、海洋環(huán)境職能劃歸到國土海洋部管理。原農(nóng)林部與海洋水產(chǎn)部的水產(chǎn)管理部門合并為農(nóng)林水產(chǎn)食品部，將原海洋水產(chǎn)部的水產(chǎn)漁業(yè)職能劃歸農(nóng)林水產(chǎn)部下屬的水產(chǎn)政策室負責。

第三種是綜合協(xié)調型管理體制。這種體制以俄羅斯、日本、越南、菲律賓、澳大利亞、新西蘭、英國、荷蘭和巴西等國為代表。以俄羅斯為例，其海洋事務日常管理職能主要由交通部、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)總署、自然資源部、工業(yè)與科技部、能源部、外交部、國防部、海關、邊防總局、海軍等部門負責。聯(lián)邦政府海洋委員會負責協(xié)調工作。俄羅斯的交通部、農(nóng)業(yè)部、邊防局、救災部等都有海上執(zhí)法隊伍，各海上執(zhí)法隊伍有基本分工，同時建立了跨部門的合作與協(xié)調機制。

第四種是松散型管理體制。這種體制以朝鮮、古巴、智利等發(fā)展中國家海洋管理模式為代表，沒有專職的海洋管理職能部門或全國性海洋工作協(xié)調機制，海洋管理分散在水文氣象、交通運輸、國土、工業(yè)、環(huán)保、漁業(yè)、海關、軍事等部門。但在這些實施分散管理的國家中，有些國家已在海洋事務的某些方面建立了協(xié)調機制。

這四種管理體制，很難說哪一種更好，每個國家的國情不同，所以適合本國國情的體制才是最好的。

我國現(xiàn)行管理模式的不足

當前，中國海洋管理形成了以海洋、環(huán)保、漁政、海事、邊防和海關為主的綜合管理與分散型行業(yè)管理相結合的體制。隨著海洋管理綜合協(xié)調的逐步加強，中國已形成垂直管理與分級管理相結合的海洋管理綜合協(xié)調體制。其中，國家海洋局為中國的海洋管理職能部門。

國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所海洋政策與管理研究室主任王芳認為，目前的海洋管理體制有其合理性，但對于海洋經(jīng)濟的發(fā)展和海洋環(huán)境保護也存在一定的制約因素。比如：目前沿海的環(huán)境管理主體分散在環(huán)保、海洋、水利、交通等國家職能部門，按照海洋環(huán)境保護法，海洋環(huán)境監(jiān)督管理主要是海洋行政管理部門，而有關陸域環(huán)境綜合治理的職能又在地方各級政府，因此造成職責不清，溝通銜接不暢，不但浪費了大量寶貴的資源，也大大降低了管理效率。海洋環(huán)境保護和控制污染物入海量，涉及到海洋、環(huán)保、水利、建設、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、科技、財政等一系列部門，也涉及到沿海省、自治區(qū)和直轄市的協(xié)調。現(xiàn)有法律框架下的海洋環(huán)境管理體制有交叉和空白；部門之間和中央與地方之間缺少有效的管理機制；各部門、各地區(qū)出臺的政策之間缺少有機的聯(lián)系，政策層次不同，銜接不夠，尤其是陸地的開發(fā)建設和環(huán)境保護與海洋環(huán)境保護之間，缺少統(tǒng)籌考慮，也未將海洋環(huán)境保護目標作為約束，統(tǒng)籌陸域和流域的環(huán)境保護目標與政策。

鑒于海洋具有整體性、流動性以及管理成本較高等特點，應當加強對涉海事務的統(tǒng)籌協(xié)調。首先，建立聯(lián)席會議制度，這樣既有利于加強協(xié)調，也不新增機構，是相對較好的選擇。第二，完善法制建設。一是推動“海洋入憲”。近年來，海洋和海洋事務日益得到國家重視，海洋法律制度不斷建立和完善。但是，海洋、海洋權益和海洋事業(yè)在現(xiàn)行憲法中沒有體現(xiàn)。“海洋入憲”對于維護國家海洋權益、提高全民海洋意識、完善我國海洋法律制度具有重要意義和作用。二是制定綜合性的 “海洋基本法”，以法律的形式對我國海洋事務作通盤考慮，統(tǒng)籌安排，協(xié)調沖突，分清職責。三是加快配套立法，彌補法律空白，協(xié)調現(xiàn)有規(guī)定的沖突。如領海基線和基點的管理和保護；無害通過制度的具體實施；緊追權的行使；專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源養(yǎng)護和管理；專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架內人工構造物建造、使用管理；海洋能開發(fā)與管理；海島的開發(fā)與保護等。

海上執(zhí)法力量有待整合

海上執(zhí)法是現(xiàn)代海洋管理的一個重要方式和手段，也是海洋管理能力的一項重要體現(xiàn)。由于各國國情不同，歷史不同，地理位置不同，海上執(zhí)法力量的體制、職能、隸屬關系等也各有不同，有的甚至差別很大。

建國初到改革開放前這一時期的海洋觀念和政策是以海洋防衛(wèi)為重點的，因此中國早期的海上執(zhí)法多由海軍行使。隨著海上交通安全、海洋漁業(yè)資源的利用和保護、海洋權益和海洋環(huán)境保護等法律法規(guī)的制定與實施，中國主要的海上執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)察的力量也相繼建立起來。

我國目前對海洋行使管理職能和執(zhí)法權的部門有多個，分別有交通運輸部下轄的中國海事局，農(nóng)業(yè)部下轄的漁政漁港監(jiān)督、海關總署下轄的緝私警察隊伍和國家海洋局下轄的中國海監(jiān)隊伍；而沿海地方人民政府的公安、交通、漁業(yè)、環(huán)保、海洋等部門也各自擁有本部門所屬的海上執(zhí)法隊伍。另外，還有為海上權益提供安全保障的海軍，作為我國海上執(zhí)法力量的重要補充。

近幾年，全國人大、政協(xié)兩會的提案中，多次提到統(tǒng)一海上執(zhí)法隊伍或建立海上綜合維權執(zhí)法力量的建議。該觀點認為，隨著中國管轄海域范圍的擴大及海洋法律體系的建立和海洋法律秩序的確立，海上執(zhí)法和維護海洋權益的工作出現(xiàn)了新的形勢，對海上執(zhí)法的人員、設備提出了更高的要求。中國現(xiàn)有海上執(zhí)法力量包括海監(jiān)、海事、漁政、海警和海關等執(zhí)法隊伍，海上執(zhí)法力量的協(xié)作和協(xié)調問題就顯得尤為重要。國際和國內海上執(zhí)法的實踐表明，海洋行政管理可以由不同部門分別負責，但海上執(zhí)法由一個部門統(tǒng)一負責進行是適宜的，也是行之有效的。考慮到應與國際慣例和實踐接軌，建立相對統(tǒng)一的海上綜合維權執(zhí)法隊伍，逐步形成統(tǒng)一的海上綜合維權執(zhí)法力量，是維護海洋權益、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋環(huán)境的客觀需要。

與此相對應的，社會上也存在著一種相反的觀點，認為現(xiàn)時成立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍（中國海岸警備隊）有可能助長國際上的“中國威脅論”，對我國不利。該觀點表明，隨著我國綜合國力的不斷增強、國際地位的不斷提升，國際社會存在一小撮敵對勢力炒作 “中國威脅論”，從而對我國外交戰(zhàn)略構成負面影響，不利于我國的最終發(fā)展。現(xiàn)時統(tǒng)一海上執(zhí)法隊伍，建立具有準軍事色彩的海岸警備隊，可能會給外界帶來擴充軍備的印象，會對周邊國家和地區(qū)產(chǎn)生不必要的震動，給國際社會帶來不必要的猜測、焦慮。因此在現(xiàn)階段，應當維持我國當前的海上執(zhí)法體制，相應加強執(zhí)法能力建設和建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制。