氣候關稅沖擊波

上海海事大學法學院 王慧

在2010年1月15～17日召開的歐盟2010年氣候政策聽證會上，碳關稅成為一個重要的議題。所謂碳關稅，是指發達國家提出的對高耗能進口產品征收的特別的二氧化碳排放關稅。其實，歐盟早在上世紀90年代就開始討論研究碳關稅。在歐盟委員會內部，環境官員們不時地提出碳關稅的可行性。歐盟希望借助碳關稅在未來的氣候變化談判中獲得主導地位。”事實上，這是第二輪碳關稅沖擊波了。2009年6月，美國眾議院通過的《清潔能源與安全法案》，明確將“碳關稅”條款納入其中。

一旦歐美決定啟動碳關稅，我國無疑將受到最大影響。世界銀行此前發布的研究報告指出,如果碳關稅全面實施，在國際市場上，“中國制造”可能將面臨平均26%的關稅，出口量因此可能下滑21%。雖然，歐美的碳關稅提議尚未成為生效的法律條文，但鑒于全球氣候政治的激烈博弈，我國面對碳關稅的風險會越來越高。有人認為，2010年碳關稅將成為中國外貿面臨的更大威脅。

在很多人看來，碳關稅是以往西方國家對發展中國家出口產品實施“綠色壁壘”的新變種，是限制發展中國家貿易能力的新設想。比如有人認為，碳關稅不僅違反了WTO的基本規則，也違背了《京都議定書》確定的發達國家和發展中國家在氣候變化領域“共同但有區別的責任”原則，這一責任就是發達國家應承擔更大的責任，按照更大的責任來衡量，“碳關稅”是與之相違背的，這嚴重損害了發展中國家利益。此舉只會擾亂國際貿易秩序，引發貿易戰。

既然碳關稅看似“以環境保護為名，行貿易保護之實”，那么我國如何有效地應對這種新型的貿易壁壘呢？從國內現有的主張來看，大致有以下幾種應對之策：一是主張企業進行轉型，從而抵消避免碳關稅，顯然這是最為理想的應對之策，只是短期內這一目標難以實現；二是主張政府提供政策扶持、提高出口退稅率幫助企業消除碳關稅影響；三是主張我國趕快先實行碳稅，一旦我們自己征碳稅，歐美就沒有理由再征一次碳稅了，我們征了之后就可以補貼自己的企業；四是有人主張我國要多用征稅這樣的經濟手段，如征收碳稅、碳關稅。

如果從國際法特別是國際貿易法的角度來看，上述有關碳關稅的認識存在兩個重大的誤區：一是對碳關稅在國際法特別是國際貿易法框架下的法律地位存在誤解；二是提出的碳關稅應對策略不僅難以化解我國面對的碳關稅危機，而且還有可能誘發新的貿易爭端。具體表現如下：

第一，碳關稅真的違反WTO的基本規則嗎？一般認為由于碳關稅征稅的標準是商品生產中的碳排放量，所以違背了WTO成員方不得因產品的生產方法而被區別對待的原則。事實上，從GATT/WTO有關環境與貿易的案例來看，WTO爭端解決機制越來越支持那些為了環境保護目的而采取的貿易措施。WTO爭端解決機制事實上已將物質特征相同的產品根據其不同的生產方法而視為不同產品。此外，WTO最重要的例外條款——GATT第20條：允許WTO成員國在某些情況下采取基于環境理由的貿易措施。由于碳關稅屬于各國基于氣候變化這一特殊的環境問題而提出的邊境稅收調整措施，所以碳關稅本質上屬于一種基于環境理由的貿易措施。由此可見，非常簡單地認為碳關稅違反WTO的基本規則并不適宜。比如歐洲政策研究中心能源氣候項目負責人伊恩霍夫分析說：“如果歐盟決定征收碳關稅，那么這項稅收應該是不追求回報的，稅收應該被用來成立氣候變化相關基金。這樣，歐盟就可以援引第20條，強調征收碳關稅是為了應對氣候變化，有助于人類以及其他各種生物的健康。” 2009年WTO和聯合國聯合發布的《貿易和氣候變化》報告并沒有否決這種可能。

第二，碳關稅是否違反《京都議定書》下的“共同但有區別的責任”呢？根據《京都議定書》的規定來看，碳關稅確實違背了“共同但有區別的責任”，因為按照《京都議定書》的規定，發展中國家在2012年之前無需承擔硬性的減排任務。但是，問題是后《京都議定書》之后的國際氣候變化協議是否會一如既往地看待發展中國家的減排不無疑問。即便發展中國家仍無需承擔硬性的減排任務，我們如何有效地將國際氣候變化規則納入國際貿易利益的維護中也面臨一定的挑戰，即我們如何才能借助國際氣候變化規則來解釋國家貿易規則，進而擊退貿易保護主義。

第三，我國征收碳稅真的能夠化解碳關稅壁壘？事實上，即便我國征收碳稅，我國出口產品仍將面臨碳關稅威脅，因為每個國家針對同一產品征收完全相同的碳稅可能性不大。比如，假定我國針對每噸二氧化碳所征收的稅額為1000元，而美國針對每噸二氧化碳所征收的稅額未必就是1000元，它可能更高，也可能更低。如果美國征收的碳稅額度高于1000元，那么美國政府可能認為我國碳稅額度過低，從而對我國進口美國的產品征收碳關稅。從理論上講，由于各國的自然環境、社會環境不同，針對每噸二氧化碳征收不同的碳稅額完全具有合理性。因此，征收碳稅并不意味碳關稅問題迎刃而解，只是我國可以借助現行的邊境稅調整規則來對抗征收碳關稅的國家。

第四，政府是否可以通過提高出口退稅率來抵消碳關稅呢？從WTO規則來看，出口退稅不可恣意而為，必須遵循相關的規則。從現行的邊境稅調整規制來看，只有間接稅才可以進行邊境稅調整，直接稅不能進行邊境稅調整。而且，過高的出口退稅率不僅可能會引起別國對我國出口產品進行反補貼調查，而且會由于減少國民財政收入而降低國民福利水平。根據邊境稅調整規則，出口退稅率越高，進口征稅率也會越高。同理，政府也不能隨便補貼企業，補貼行為必須符合WTO補貼規則的規定。

第五，碳稅與碳關稅等同嗎？從理論上將，碳稅就是針對碳排放行為進行征稅，是一種不同于傳統命令控制型規制措施的基于市場機制的規制措施，屬于政府干預經濟的一種形式，它為的是讓生產企業將社會成本考慮到企業的生產成本之中。碳關稅則是一種邊境稅調整機制，是產品的進口國針對進口產品采取的一種調整手段，為的是確保進口產品和國內產品處于同一競爭水平上。可見，兩者扮演的角色完全不同。

事實上，碳關稅僅僅拉開了基于氣候變化理由進行貿易保護的序幕而已。切記，國際氣候變化協議要解決的溫室氣體不僅僅是二氧化碳，還包括甲烷、氧化亞氮、 氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。所以，我國將來要面臨的挑戰與其說是碳關稅，不如說是氣候關稅更恰當。如何有效地應對氣候關稅對我們造成潛在的影響，我們顯然需要認真對待。