轉基因食品安全的法律保障

吳 芳 潘云華

（江南大學法政學院 江蘇 無錫 214122）

轉基因食品是生物技術的產物。近30年來，轉基因作物的種植持續大幅增加，轉基因食品走向千家萬戶。但是轉基因食品的安全性問題至今尚無明確結論，對生態環境和人類健康的隱患不能排除。因此，國家有必要對轉基因食品安全實施有效的法律保障。

一、轉基因食品安全問題

本文討論的轉基因食品安全，是指轉基因食品本身對消費者的安全性，即食品中有毒、有害物質或基因改變對人體健康造成的不利影響。毫無疑問，轉基因食品中的轉基因，可增加作物單位面積產量，可以降低生產成本，增強作物抗蟲害、抗病毒等的能力，甚至延長食品保鮮期。因此，轉基因食品研究、開發的歷史雖然只有短短幾十年，但其因提高產量、增強自身抗病抗蟲等優點而在全世界獲得了極為廣泛的推廣。但是，轉基因食品也存在極大的安全隱患。例如，1998年，蘇格蘭Roweet研究所的Aprad pustztai公布：用轉雪蓮花凝集素基因（GNA）的馬鈴薯飼養大鼠，大鼠器官會生長異常、體重減輕、免疫系統被破壞。[1]研究表明，轉基因食品存在的安全隱患主要表現在這樣四個方面：第一，轉基因食品的過敏性。轉基因食品中由于轉入外源基因的表達，食品成分中可能含有新的蛋白質，而人體免疫系統對食品中特異性物質產生特異性的免疫球蛋白，發生過敏反應。第二，轉基因食品的新毒性。轉基因食品中外源基因的插入，可能使原先關閉的基因被打開，產生一種新的毒素。第三，抗生素抗性風險問題。抗生素標記基因與插入的目的基因隨著食物進入人和動物體內的腸道，通過轉化可能誘導耐藥菌株的產生。第四，營養品質改變問題。因為插入基因的效應無法完全預測，外源基因對食品的營養價值的改變也難以完全預料，如轉基因食品中蛋白質組成發生了改變。它能否被人體有效地吸收利用、能否保證人體的營養平衡等一系列的問題就擺在了人們面前。[2]

當然，結合轉基因食品作為試驗中的新型食品的特征，以上這些安全隱患可能還具有以下特征：第一，危害的潛在性。與一般食品安全產生的危害問題的直觀性、確定性不同，轉基因食品安全涉及的危害，由于人類對之認識并不充分，難以清晰把握其有無危害，因此，轉基因食品安全涉及的危害將是潛在的、不確定的。第二，致害一旦發生，其危害可能影響深遠、后果嚴重。由于轉基因食品的特有的優勢，轉基因作物已經、還將進一步在全世界廣泛種植，加之，人類認識的局限，如果轉基因食品潛在的危害一旦爆發，其影響恐怕難以預料。因此，為防患于未然，我國法律應該未雨綢繆，要加強注重風險預防，完善監控的法制供給，確保轉基因食品的安全。

二、我國轉基因食品安全保障制度的不足

（一）法律制度的供給不足

1.立法形式上的欠缺——專門的立法位階低。我國目前規定轉基因食品安全問題的專門制度主要是衛生部制定的《轉基因食品衛生管理辦法》這一規章，并不是嚴格意義上的法律。當然，該規章也設置了指引性條款，把食品衛生法作為轉基因食品安全保障的上位法，即《轉基因食品衛生管理辦法》第四條規定：轉基因食品應當符合《食品衛生法》及其有關法規、規章、標準的規定，不得對人體造成急性、慢性或其他潛在性健康危害。但是，我國食品衛生法并沒有就轉基因食品的安全問題作專門規定，只是在第20條、25條、30條有一些就食品安全問題的一般規定。例如，食品衛生法第二十條是這樣規定的:利用新資源生產的食品、食品添加劑的新品種，生產經營企業在投入生產前，必須提出該產品衛生評價和營養評價所需的資料:上述新品種在投入生產前還需提供樣品，并按照規定的食品衛生標準審批程序報請審批。換言之，轉基因食品作為一種利用新資源生產的食品，必須遵守這一規定。而食品衛生法第二十五條則規定了食品生產經營者采購食品及其原料，應當按照國家有關規定索取檢驗合格證或者化驗單；第三十條則對進口的食品的安全問題做了一般性規定。考量到轉基因食品安全的特殊性，食品衛生法所規定的一般性問題無法突出轉基因食品安全的評價原則、評價制度、監督制度、標識制度等理論問題與技術問題。這將導致行政管理與監督缺乏操作性依據。

2.立法內容上的不足——立法過于簡單、模糊。《轉基因食品衛生管理辦法》、《轉基因食品安全與營養評價指南》就轉基因食品安全的評價原則、評價制度、標識制度、監督制度、責任制度等基因食品衛生管理制度作了一些規定，但總共25條的“管理辦法”，無法真正將這些制度一一明確，以致存在立法過于簡單、模糊等諸多問題。例如，在轉基因食品衛生管理的原則問題上，我國采用危險性評價、實質等同、個案處理等原則。就實質等同原則而言，實質等同概念的反科學性、不公正性非常明顯。[3]在基因標識制度的規定方面也不完善。因為，我國在規定未標識和不按規定標識的轉基因食品、不允許進口和銷售的同時，又規定了必須標識的列舉范圍，即只有列入標識管理目錄并用于銷售的五大類十七種轉基因產品，才須標識。例如，近幾年，上海每年進口的油菜籽達到100萬噸，但是從來沒有加貼轉基因標識。[4]在評價制度方面，《轉基因食品衛生管理辦法》第二章第4～10條一共有四條，就質量評價規程、標準、主體等做了極其簡單的規定。如其第七條是這樣規定的：衛生部建立轉基因食品食用安全性和營養質量評價制度。衛生部制定和頒布轉基因食品食用安全性和營養質量評價規程及有關標準。換言之，質量評價方面以規章以下規范性文件出現，基本的原則與制度均不出現在該規章中。這賦予了衛生部過多的自由裁量權，于依法治理轉基因食品市場不利。我們知道，轉基因食品的評價，首先要檢測轉了什么基因，這個基因的功能、來源、有無不良記錄；此外，作為食品，還要經受毒理學、致敏學、營養學等方面的評價。這就要求嚴格的行為規范與制度監督，否則，類似于奶粉事件的事故，可能會在轉基因食品安全領域里再度發生。而在評價主體的責任制度方面，也不夠完善。如《轉基因食品衛生管理辦法》的第二十一條是這樣規定的：衛生部認定的轉基因食品食用安全性和營養質量檢驗機構須按照衛生部制定的規程及有關標準進行評價。對出具虛假檢驗報告或者疏于管理難以保證檢驗質量的，由衛生部責令改正，并予以通報批評；情節嚴重的，收回認定資格。這樣在責任認定，無疑“鼓勵”違法，因為其違法成本很低。

（二）行政監管不到位。現行法律制度賦予多個行政管理部門負責食品安全的監督管理，而且互不隸屬，多頭管理，容易形成扯皮想象與“三不管”局面。例如，農業部、商務部與衛生、質檢、工商、環保等國務院直屬局或署，都對轉基因食品安全問題有一定的管理權限，但各自獨立，執法不銜接，容易導致部門之間沖突、造成監管環節的重疊或空白。另外，政出多門，各自尋租，標準不一，難以形成良好的管理秩序。事實上，監管機構在監管時本末倒置，普遍存在著“監管就是罰款、管理就是收費”的“以罰代管、以罰代刑”現象。[5]這種罰款現象不足以制止違法，并且給市場主體一個錯誤的信號：交錢可以繼續違法，侵害消費者利益。

三、我國轉基因安全保障制度的完善

（一）健全轉基因食品安全保障法律制度。首先，制定一部效力層次較高的《中華人民共和國轉基因產品安全法》。我們應借鑒國外經驗，采取轉基因食品安全專門立法與其它相關法律專門條款相結合的立法體例，分別對轉基因食品及其相關環節予以規范。要進一步明確轉基因食品保障人體健康，保護生態環境的目的和宗旨。其次，完善評價、監督等制度內容。即在我國擁有的轉基因食品許可證制度、轉基因食品表示制度、轉基因食品安全評估制度、轉基因食品監測制度和轉基因食品標準制度上進一步完善安全控制制度。世界主要國家圍繞轉基因食品和與其相對應的傳統食品是否“實質性相似”建立起了兩種不同的評估模式：過嚴模式與較寬模式。歐盟為防患于未然而持過嚴模式。它堅持“預防為主”的原則，對轉基因食品管理從過程到結果進行嚴格管理，要求所有轉基因食品都必須經過正常的審批程序進行評估后才能上市。對于以轉基因生物制成、但不再含有轉基因生物的食品、當其構成成分、營養價值、用途、有害物質等方面與傳統的食品“實質性相似”時,可以適用風險評估制度中的簡易程序，也于2003年被廢除。而美國被認為對轉基因食品持樂觀、寬松的態度。它從結果的角度，堅持類似“疑罪從無”原則，寬松對待轉基因食品的安全問題。就我國目前制度而言，我國在《農業轉基因生物安全管理條例》、《轉基因食品衛生管理辦法》等中規定了相應的安全評價制度，采用危險性評價、實質等同、個案處理等評價原則。這種評價原則與由此確立的相應的制度似乎介于歐盟模式與美國模式之間，但未能明確。例如，我國到底堅持過程控制還是結果評價？針對轉基因食品的可能的安全問題，是堅持是“預防為主”還是“得過且過”？原則未明，制度就難以確立。如果兼顧兩種模式，則可能“兩手都要抓、兩手都要硬”，結果比歐盟還嚴；也可能因照顧兩頭而手忙腳亂、顧此失彼。比如，我國《轉基因食品衛生管理辦法》雖然在第十九條、第二十條規定了轉基因食品安全性評價制度以及檢測制度，但是該規定仍然高度原則、抽象，很難操作。其第二十條是這樣規定的:衛生部對轉基因食品的生產經營組織定期或者不定期監督檢查，并向社會公布監督檢查結果。但是，在操作中，監督機構是監督檢查生產經營的衛生狀況呢還是生產經營的操作規程?是監督檢查生產經營過程還是生產經營的轉基因食品？由此可見，到底監督過程與結果，我國法律制度并未明確規定。我們認為，應該堅持從嚴原則，規定嚴格的管理、監督制度。即從源頭、生產、上市銷售、消費等過程加以全面監控。在源頭上，政府主管部門要規范轉基因食品的資質認證制度，使只有具備法律規定的硬、軟件條件的主體才有資格進行轉基因食品的研發工作；在生過程中，政府主管部門必須對準許實驗、生產的轉基因實行有效的監控，及時了解掌握該實驗、生產的運作狀況；在上市銷售、消費中，政府主管部門必須嚴格檢驗，并對商品按產地、供應商、購買日期和概況建立檔案，以保證轉基因食品的安全。最后，要建立嚴格的責任制度，對市場經營主體（如生產商）、市場監督主體（如政府）安全評價的中介（如政府選擇的評價事業單位），規定嚴格的責任制度，對安全問題承擔相應的、各自責任。當然，從長遠的角度來看，我國還有必要建立一個安全保障基金，即通過征收基因稅建立供給公共安全保障基金，防止規模較大的轉基因食品安全隱患。

（二）行政監管體制的完善。我國要建立健全科學的管理機制，強化對轉基因食品安全的監督管理，改變目前我國轉基因食品安全管理部門眾多，政出多門的現象。當前各國食品安全監管的模式主要有二種:一是“齊抓共管”型，即多機構聯合監管、共同負責食品安全的體系。二是單一機構型，即有一個單獨的、統一的食品安全管理機構進行管理的體系。從歐美等發達國家和地區來看，由于食品安全事件不斷出現，食品安全監管體制逐步趨于統一、協調、高效運作的架構。例如，歐盟委員會于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局，對從“農田到餐桌”的全過程食品安全進行監控，形成政府、企業、科研機構、消費者共同參與的監管模式。結合我國行政管理中常出現的扯皮等負面現象，我國應該成立一個類似于歐洲食品安全局或美國的食品安全與藥物管理局這樣的機構，統一協調、管理轉基因食品安全有關事宜，減少監管部門數量，全程監控與協調。當然，政府要加強監管信息的透明和公開，確立全民參與制度。秉承“行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與”的理念，在管理手段上，行政監管應當改變由政府包辦一切的管理方式，逐步強化企業責任，建設公民監督的管道，并引入經濟激勵機制，鼓勵企業重視轉基因食品安全問題。應當看到，轉基因食品安全信息的及時公布和透明，是一國的食品安全保障的重要環節。美國、歐盟都有十分注重健全嚴格的食品安全信息網絡。如歐盟，確立嚴格的信息通告制度，并通過轉基因食品標識制度使轉基因食品為消費者所知悉，置轉基因食品于公眾的監督之下。我國應該更多地發揮公眾參與監督的積極性，開發更多的公民監督渠道，使轉基因食品的潛在危害被降到最低。

四、小結

綜上所述，當前我國關于轉基因食品的法律制度過于簡陋且效力等級太低，以及行政管理體制的不完善，已經不能有效管理大量出現在餐桌上的轉基因食品，從而防范、控制轉基因食品有可能產生的巨大危害。所以仿照歐盟、美國建立較為完善的法律制度和行政監管體系，真正實現對轉基因食品生產、銷售的全面管理，成為當前保障食品安全的一項緊迫任務。

[1]陳乃用.生物技術與轉基因食品安全性的爭論[J].食品與發酵工業，2001，27（4）：53-59.

[2]于洋、司輝清.轉基因食品的安全問題[J].中國食物與營養，2009（2）：22.

[3]曾北危.轉基因生物安全[M].北京：化學工業出版社2004：56.

[4]徐海根、王健民、強勝、王長水.“生物多樣性公約”熱點研究:外來

物種入侵、生物安全、遺傳資源[M].北京：科學出版社，2004：231.

[5]劉秀娟.完善我國食品安全監管體系的思考[J].菏澤學院學報，2009（3）：86.