對社會單位實施消防監督分類管理的探索與實踐

●張元祥,胡蘊明

(1.山東省消防總隊,山東濟南 250102;2.淄博市消防支隊,山東 淄博 255048)

社會單位是指公安部 61號令所規定的各機關、團體、企業、事業單位。社會單位消防監督分類管理是指通過單位自評,行業部門或具有資質的消防中介服務機構評價的方法,將社會單位按其消防安全狀況劃分不同類別,由公安機關消防機構、公安派出所及行業部門按其類別實行效能化管理,從而實現消防監督管理的科學化、規范化和精確化,建立“按標準評價,經評價分類,依類型監督”和“重點突出,監管有序”的消防監督管理機制,進一步建立完善“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作社會化格局。

1 社會單位實施消防監督分類管理的必要性

1.1 實施消防監督分類管理是實現消防工作社會化的有效途徑

《中華人民共和國消防法》第二條明確了“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作原則,但在現實工作中仍然存在著行業系統主管部門消防管理職能弱化、社會單位消防安全責任主體意識缺位和公民參與積極性不高的問題,制約了消防工作社會化進程。社會單位實施消防監督分類管理,有利于整合社會消防管理資源,加強社會化消防體系建設,構建責任主體之間相互制約、相互協作、相互推動的良性互動機制,推動消防安全責任制的全面落實。

1.2 實施消防監督分類管理是進一步提升社會單位消防安全主體責任意識的治本之策

公安部第 61號令明確了社會單位“消防安全自查、火災隱患自除、法律責任自負”的消防安全責任主體地位。但是,目前仍有不少單位消防安全責任主體意識不強,存有“消防安全工作是公安消防部門或其主管部門的事”的錯誤思想,還沒有真正建立起自身的消防安全管理體系,導致消防工作職責不明,消防安全管理措施不能落到實處。以社會單位實施消防監督分類管理為載體,推動社會單位建立一套既有定性成分、又有定量分析,既有針對性、又符合單位實際的消防安全管理體系,不僅進一步強化了單位的消防安全責任主體意識,增強了其做好自身消防工作的積極性和主動性,而且可以讓單位對照評價標準及時發現自身消防安全管理工作中的薄弱環節,進行自我完善,自我提高。

1.3 實施消防監督分類管理是提高消防監督效能的重要舉措

據統計,淄博市共有機關、團體、企業、事業單位4.1萬余家,其中消防安全重點單位 1 566家,消防安全管理狀況參差不齊。全市雖然采取內部挖潛、調配公安民警等措施增加消防監督警力,但全市目前僅有消防監督人員 64人,在消防監督檢查工作中,依據有關規定,實行“一刀切”的監督方式,對社會單位實施抽查主次不分,重點不突出,無論單位的消防安全管理狀況好壞,都平均分配警力,消防監督效能得不到有效體現。社會單位實施消防監督分類管理,消防監督部門通過指導社會單位完善消防管理機構、健全消防安全制度、建立消防運行機制,從而提高單位的自我管理水平。同時,通過加強對消防中介服務機構的監督管理,充分發揮其作用,改變傳統的面對面的消防監督模式,把有限的監督力量用于消防監督的重點方面和重點問題,緩解警力嚴重不足的問題。

2 社會單位實施消防監督分類管理的途徑與方法

2.1 加強制度建設是社會單位實施消防監督分類管理的前提

2.1.1 借鑒 ISO質量認證模式,建立完善的分類評價標準體系。ISO質量認證體系是目前國際公認的質量管理規范和標準,其要點可概括為“凡事有人負責、凡事有章可循、凡事有據可查、凡事有人監督”。借鑒 ISO質量認證的模式和方法,依據《山東省機關團體企業事業單位消防安全管理體系》(DB37/T392-2004)和《山東省消防安全管理體系評價辦法》,結合消防安全標準化建設內容,淄博市制定出臺了適用于單位自評、行業評價和中介機構評價的消防安全分類評價標準,將社會單位各項消防安全要素評估具體化、程序化、文件化,評價內容基本涵蓋了單位消防安全管理的各個方面,并按評定程序,將社會單位按其消防安全管理狀況分為 A、B、C、D四類,分別表示為 “好”、“一般”、“差”和 “不合格”。

2.1.2 出臺規范性文件,提供政策支持和組織保障。社會單位實施消防監督分類管理的根本目的是以此為載體,將政府、各職能部門、社會單位的消防安全責任落實到位,構建消防工作社會化平臺。因此,必須積極爭取當地黨委、政府、公安機關領導的重視和支持,為社會單位實施消防監督分類管理提供政策支持和組織保障。2008年 7月 10日,淄博市人民政府下發了《關于在機關團體企業事業單位實行消防安全分類分級管理的意見》,明確了工作目標、職責分工、實施方式、分類方法及效力、考核獎懲等內容,建立完善了工作運行機制。

2.2 建立科學、公正的評價機制是社會單位實施消防監督分類管理的關鍵

2.2.1 督促社會單位開展自評,推動其建立自我完善、自我提高的消防安全管理體系和運行機制。單位自評是確定分類的第一步,在實踐中,淄博市公安消防機構積極督促各社會單位按照評價標準,查找自身消防安全工作中的缺陷與不足,從明確職責分工,加強過程控制,完善規章制度,嚴格實施獎懲等方面加以改進,建立起自我完善、自我提高的消防安全管理體系和運行機制。在其體系運行一段時間后,由本單位組織開展消防安全自我評價。同時,推動其建立消防安全分類周期自評機制,對消防安全管理體系的運行、落實情況進行定期評估,確保其消防安全工作持續自我改進,持續自我完善。

2.2.2 堅持公平、公正、公開透明的原則,確保社會公信力。在實踐中,主要采取以下方式：一是實施“兩個考評”制度。即在單位自評的基礎上,由各行業監管部門或由具備相應資質的消防中介服務機構評價,確定分類評價結果。二是加強監督。公安消防機構和公安派出所對評價結果進行監督抽查,發現評價結果不公正的,責成行業監管部門、消防中介服務機構重新評價并依法追究其法律責任。

2.3 建立科學監管模式是社會單位實施消防監督分類管理的核心

2.3.1 建立效能化消防監管機制。根據分類評價結果,由各行業監管部門、公安消防部門和公安派出所按照職責分工對單位實施效能化消防監督管理。對評價結果為 A、B類的單位,采取以自我管理為主,原則上每年進行一次消防監督檢查;對評價結果為C、D類的單位,實施重點監管,增加監督檢查頻率,至少每季度進行一次消防監督檢查。

2.3.2 建立完善動態監管機制。一是實行周期復評制度。按 A類單位每 3年復評 1次,B類單位每 2年復評 1次,C類、D類單位每年復評 1次的標準確定復評頻次,確保社會單位不斷健全完善其消防安全管理體系。二是實行動態管理制度。在日常消防管理工作中,單位如果發生火災事故、存在火災隱患被行政處罰或按照判定準則達不到原類別標準的,調低其類別,從而做到連續、真實、動態地掌握社會單位的消防安全狀況。

2.4 強化宣傳培訓是社會單位實施消防監督分類管理的基礎

一是要搞好輿論宣傳。通過各主流新聞媒體,向社會進行廣泛宣傳、動員,營造良好氛圍。二是搞好培訓。分層次對消防監督人員、公安派出所專兼職消防民警,各級行業監管部門相關負責人員,社會單位消防安全責任人、管理人進行培訓,使其掌握社會單位實施消防監督分類管理的目的、意義和具體的操作方法,為開展好工作打下良好基礎。

2.5 杠桿推動是社會單位實施消防監督分類管理的重要條件

除行政管理手段外,還應找準“杠桿”,確保社會單位積極、主動、自愿地開展分類評定。一是經濟杠桿。可建立消防安全分類評價結果與保險費率掛鉤等機制,將分類評價結果作為單位享受財產保險與火災公眾責任險優惠費率的參考依據,在其保險費率浮動范圍內,以 B類單位為基準,對 A類單位按照一定比例下調保險費率,對 C、D類的單位按照一定比例上調保險費率,充分發揮保險費率等經濟杠桿作用,督促社會單位自覺做好消防安全工作。二是評先創優杠桿。將消防安全分類評價結果作為推薦、評選消防安全先進單位和誠信企業先進單位信用評價的重要依據。市級以上消防安全先進單位應取得 A類評價結果,縣級消防安全先進單位應取得B類以上評價結果,誠信企業應取得 B類以上評價結果。

3 社會單位實施消防監督分類管理取得的效果

以社會單位實施消防監督分類管理為平臺和載體,淄博市進一步鞏固和完善了公安消防部門與經貿 、教育 、衛生 、文化 、旅游 、工商 、安監 、建設 、人防等行政職能部門間的協同聯動運作機制,強化了行業縱向管理職能,形成了政府主導、整體推進、通力合作的新局面。效能化消防監督管理機制的建立,改變了以往公安消防機構、公安派出所面對數量眾多的被監管對象平均分配警力“一刀切”的情況,形成了社會單位自主管理、第三方評價認證和消防行政監督的多元化管理模式,從而騰出更多的警力加大對“不放心”單位、“不放心”問題實施重點監管,監管工作更具有針對性,逐步實現了對社會消防安全的宏觀控制。社會單位實施消防監督分類管理以來,全市各社會單位按照分類評價標準,進一步建立健全了消防安全管理體系和運行機制,真正實現了“安全自查、隱患自除、責任自負”的消防安全管理機制。據統計,近年以來,全市 10 743個參加分類評價的社會單位,共投入資金 4 850余萬元,自查整改火災隱患 24 356處,消防安全管理水平普遍得到提高,切實實現了火災預防“關口”前移。2008年以來,全市實行消防監督分類管理的社會單位杜絕了較大以上火災事故的發生,實現了火災事故“零傷亡”,火災形勢保持了長期持續穩定。