關(guān)于提起“公益訴訟”合格主體的探討

文◎苗紅環(huán) 田海濱 于清華

關(guān)于提起“公益訴訟”合格主體的探討

文◎苗紅環(huán)*田海濱**于清華**

當(dāng)前，“公益訴訟”在我國(guó)尚不是一個(gè)正式的法律概念，只是業(yè)界形成的一個(gè)基本共識(shí)：指法律規(guī)定的合格主體按照法律的授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公益或不特定的他人利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法處理違法之活動(dòng)。在這個(gè)共識(shí)中，只是對(duì)“公益訴訟”的范圍、程序等進(jìn)行了籠統(tǒng)概括，對(duì)于何為“法律規(guī)定的合格主體”卻沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)的解釋。而從我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，由檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的合格主體，是其必然選擇。

一、人民檢察院提起公益訴訟的可行性

檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟并不是一件新鮮的事情，無(wú)論在英美法系、大陸法系，還是前蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家和我國(guó)，都有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立法先例。

（一）國(guó)外的公益訴訟制度為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了理論借鑒

在國(guó)外法律體系比較完備的國(guó)家，如法國(guó)，無(wú)論是《民事實(shí)體法》還是《民事訴訟法》都規(guī)定了檢察院是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表。1906年法國(guó)制定的《民事訴訟法典》第421條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)可作為當(dāng)事人起訴、或者作為聯(lián)合當(dāng)事人參加起訴。檢察機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的案件中，代表其他人。”德國(guó)、日本、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家在法律上也都確定了檢察官提起公益訴訟的制度，在此就不一一舉例說(shuō)明了。在社會(huì)主義國(guó)家，率先實(shí)行檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度的是前蘇聯(lián)。1923年制定的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)民事訴訟法典》第2條明文規(guī)定：“檢察長(zhǎng)認(rèn)為對(duì)保護(hù)國(guó)家或者勞動(dòng)人民利益有必要的時(shí)候，可以提起訴訟或者隨時(shí)參加訴訟。”1961年《蘇聯(lián)和各加盟共和國(guó)民事訴訟綱要》第29條第1款規(guī)定：“檢察長(zhǎng)從維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益或保護(hù)公民權(quán)利和法律保障的利益的需要出發(fā)，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟。”繼蘇聯(lián)之后，越南、波蘭、匈牙利、保加利亞、羅馬尼亞等國(guó)都有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益案件提起公訴的詳細(xì)規(guī)定。

（二）我國(guó)檢察史上提起公益訴訟的成功先例為我們提供了歷史借鑒

由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，在我國(guó)檢察史上也有過(guò)成功的先例。如：1935年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》在高等法院檢察長(zhǎng)的職權(quán)一條第6項(xiàng)曾規(guī)定：“檢察長(zhǎng)為訴訟當(dāng)事人或公益代表人”。1949年12月制定頒發(fā)的 《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署……對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之。”隨后，在1950年1月，最高人民檢察署作出的4項(xiàng)規(guī)定中就有：“對(duì)于社會(huì)勞動(dòng)人民利益有關(guān)的民事案件及行政訴訟，得代表國(guó)家參與之。”1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：地方人民檢察院職權(quán)之一是“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要的民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”，這是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)法律的形式第一次明確了人民檢察院對(duì)民事審判活動(dòng)的起訴權(quán)和參訴權(quán)。然而，限于當(dāng)時(shí)階級(jí)斗爭(zhēng)的形勢(shì)和檢察機(jī)關(guān)自身的條件，這一制度沒(méi)堅(jiān)持多久，隨著1957年“反右”斗爭(zhēng)和后來(lái)的“文革”，各地檢察機(jī)關(guān)基本上停止了這項(xiàng)工作，到后來(lái)干脆將檢察機(jī)關(guān)取消了。

由此可見(jiàn)，由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任公益訴訟的適格主體，既有國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在我國(guó)又有頗深的歷史淵源，可謂名正言順。

二、人民檢察院提起公益訴訟面臨的難題

由于理論困境和現(xiàn)實(shí)障礙，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在我國(guó)還面臨著一些理論沖突和難題。

（一）公益訴訟當(dāng)事人與民事訴訟監(jiān)督者之間的沖突

如果由人民檢察院作為提起公益訴訟的適格主體，那么檢察機(jī)關(guān)既作為民事訴訟的當(dāng)事人，又作為人民法院審理民事案件的監(jiān)督者，明顯地與另一方當(dāng)事人在訴訟地位尚處于不平等地位。

（二）公益訴訟當(dāng)事人與抗訴機(jī)關(guān)之間的沖突

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》185條規(guī)定，一般民事訴訟之中的當(dāng)事人在裁決生效之后，如果不服生效的裁決，具有申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，自身就具有抗訴的權(quán)力。而對(duì)方當(dāng)事人，如果對(duì)于人民法院生效的裁決不服時(shí)，即使有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)提起申訴，也顧忌檢察機(jī)關(guān)能否公正的進(jìn)行處理，其申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行抗訴的權(quán)利實(shí)際已經(jīng)被剝奪了。這對(duì)公益訴訟的對(duì)方當(dāng)事人而言，顯然是不公平的。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟缺少相應(yīng)的法律依據(jù)

現(xiàn)有的規(guī)定中只有《刑事訴訟法》第77條的規(guī)定“如果是國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損害的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”。但是，這一規(guī)定沒(méi)有具體的程序和時(shí)限等更為具體和明確的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟還存在無(wú)法可依的問(wèn)題。

三、完善人民檢察院提起公益訴訟的資格和訴訟程序

要解決人民檢察院提起公益訴訟的適格問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在理論上加強(qiáng)研究，建立完善的理論基礎(chǔ)。在有條件的地方，有典型案件的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行謹(jǐn)慎的試驗(yàn)性的公益訴訟探索，積累經(jīng)驗(yàn)。最重要的，就是通過(guò)推動(dòng)公益訴訟的立法，完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格和訴訟程序。

（一）明確公益訴訟成立的前提

在民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟中，一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)損害事實(shí)為依據(jù)。而許多公益違法行為的損害具有長(zhǎng)期性與潛伏性，危害結(jié)果一旦發(fā)生往往不可逆轉(zhuǎn)；另外，公益訴訟的救濟(jì)內(nèi)容，不僅僅是對(duì)損害的補(bǔ)償和對(duì)侵害者的懲罰，還包括要求公司、企業(yè)以及國(guó)家修改、變更有關(guān)政策和事業(yè)規(guī)模，或者采取有效的防范措施以避免損害的出現(xiàn)或擴(kuò)大，甚至禁止被告再?gòu)氖掠嘘P(guān)活動(dòng)。因此，公益訴訟成立的前提應(yīng)規(guī)定為：既可以是公益違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)損害，但公眾認(rèn)為存在損害發(fā)生的可能。

（二）明確公益訴訟起訴權(quán)的歸屬

鑒于我國(guó)公民和社會(huì)組織的實(shí)力并不強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)，可在法律上明確規(guī)定：如果公民和社會(huì)組織認(rèn)為公共利益受到了損害，首先應(yīng)要求人民檢察院作為公益訴訟代表人提起公訴，人民檢察院認(rèn)為申請(qǐng)成立的，應(yīng)該提起公訴；認(rèn)為不成立時(shí)，公民和社會(huì)組織要求聽(tīng)證的，應(yīng)按照聽(tīng)證的結(jié)果決定。對(duì)于人民檢察院不受理或者駁回申請(qǐng)的公益訴訟請(qǐng)求，公民和社會(huì)組織有權(quán)以自己的名義向法院提起公益訴訟。

（三）明確提起公益訴訟的案件范圍

就目前情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件至少應(yīng)包括以下幾類(lèi)：涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的；涉及環(huán)境污染和資源破壞的；侵害廣大消費(fèi)者合法權(quán)益的；情節(jié)惡劣的壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（四）形成一套完善的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟機(jī)制

1.從立法上明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。除一般訴訟主體權(quán)利外，還應(yīng)賦予作為國(guó)家“公益訴訟”機(jī)關(guān)特有的權(quán)利，如取證權(quán)：可向任何人發(fā)出民事調(diào)查令以了解相關(guān)情況；和解權(quán)：允許和被告就案件的賠償數(shù)額等問(wèn)題達(dá)成和解，但被告必須首先停止所指控的違法活動(dòng)且需要法院的同意；優(yōu)先審理權(quán)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，如果不及時(shí)審理會(huì)造成無(wú)法挽回的損失，法院應(yīng)優(yōu)先盡快審理。

2.規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的舉證程序。在國(guó)內(nèi)外的公益訴訟中，一般都實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置原則。筆者建議：在我國(guó)凡是由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，都應(yīng)采用舉證責(zé)任倒置原則：檢察機(jī)關(guān)只需提出被告損害公共利益存在或可能存在損害即可以支持其請(qǐng)求，至于是否是由被告造成的損害，以及侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系等舉證責(zé)任則由被告承擔(dān)，若被告不能提供證據(jù)證明，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的結(jié)果。這樣，有利于節(jié)省司法成本以及當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的審理程序。如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)是按照普通的民事訴訟程序進(jìn)行，還是要有一定的特殊程序；假如對(duì)方當(dāng)事人對(duì)于人民法院生效的裁決不服時(shí)，是向本級(jí)人民檢察院提起抗訴，還是應(yīng)該上提一級(jí)等，這些都需要通過(guò)具體論證后予以明確規(guī)定。

4.規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的執(zhí)行程序。如果是非經(jīng)濟(jì)利益的訴訟結(jié)果，應(yīng)當(dāng)怎樣執(zhí)行？如果是勝訴取得了經(jīng)濟(jì)利益，如何在公眾中分配經(jīng)濟(jì)利益？如果被告方敗訴的，由被告方承擔(dān)訴訟費(fèi)用，如果檢察機(jī)關(guān)敗訴的，是否應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用，如果承擔(dān)，費(fèi)用從何而來(lái)等，這些也需要一套明確的制度規(guī)定。

總之，在不斷“走向權(quán)利的時(shí)代”，“社會(huì)的每一個(gè)角落能否得到適當(dāng)?shù)木葷?jì)，正義的總量——也稱(chēng)整體正義，是否能達(dá)到令人滿(mǎn)意的標(biāo)準(zhǔn)，這才是衡量一國(guó)司法水準(zhǔn)高低的真正尺度。”隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和法治理念的不斷進(jìn)步，由檢察機(jī)關(guān)作為適格主體提起公益訴訟的各方面條件已基本成熟。只有以立法的形式明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律地位，才能切實(shí)保證國(guó)家、人民的公共利益免受不法侵害，人們的普遍權(quán)力才能得到真正的實(shí)現(xiàn)。

*國(guó)家檢察官學(xué)院［102206］

**山東省高密市人民檢察院［261500］