未來十年中國經濟的走勢

黃范章

（國家發展與改革委員會 宏觀經濟研究院，北京 100824）

我國剛過了60周年國慶，人們自然關注今后十年所面臨的挑戰和要走的道路。自然，這一切還得從我國的基本國情出發。

我國的基本國情就是：社會主義初級階段，其特征是由“改革開放”啟動的“轉軌時期”。這個“轉軌時期”是以三種“轉軌”交織在一起為其特征：一是經濟體制上從計劃經濟轉向社會主義市場經濟；二是經濟結構上從“二元經濟”通過新型工業化道路轉向現代工業經濟；三是增長方式從粗放型轉向集約型，特別是轉向以科學發展觀為基礎的可持續型。這三種“轉軌”交織在一起，要在短短幾十年內完成發達國家過去二百年才完成的，其復雜性、艱巨性可想而知。這個由“改革開放”啟動的“轉軌時期”已經歷了30個春秋，我國在“三個轉軌”方面都取得了舉世矚目的成就，但前面的路既艱巨也長遠，預計還得20—30年的艱苦努力才能完成。那么，未來10年我國經濟在改革開放道路上還須邁過哪些“大關”，還會有哪些挑戰，還應作什么選擇，這些問題值得我們密切關注和認真思考。

一、國企改革的最大難點——政企分開

我國過去30年已初步建立起以公有制為主體、多種所有制共同發展的社會主義市場經濟。正如中央文件所指出，“這是前無古人的創新性事業”。市場經濟在世界已存在、發展了二三、百年，但從來都是建立在私有制經濟基礎上。毋論是傳統馬克思主義還是西方經濟學，盡管二者立場對立，立論各異，但有一點相同：都否認公有制和市場經濟相結合的可能性。正是鄧小平同志總結國內外社會主義建設的經驗教訓，解放思想，破除來自左右兩個方面的理論桎梏，認為社會主義公有制與市場經濟能夠結合而且必須結合，提出建設社會主義市場經濟這一歷史任務。我國在改革實踐中不僅找到了公有制與市場經濟的結合點：改革國有企業使之成為市場經濟所不可或缺的“微觀經濟基礎”，而且找到這一改革的途徑：“產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”，還進一步明確了“使股份制成為公有制的實現形式”。其間，“政企分開”既是國企改革的關鍵也是改革的難點，它關系到社會主義經濟建設的成敗。

我國的國有企業，實際上是政府所有制企業。政府一身兼有“政治實體”和“經濟實體”兩重身份和雙重職能，這個國家體制是建國時從蘇聯那里學來的。這種體系適合于公有制一統天下的計劃經濟制度，但在社會主義市場經濟體制下，政企二者必須分開。政府作為政治實體，應履行提供“公共產品與公共服務”職能，與之有關國企（如廉租房建造等）應由政府管轄，由政策財政支持，進行公益性、福利性經營（即非贏利性經營）；而經營性、競爭性行業的國企，則應脫離政府而歸另一個作為經濟實體的國家載體（如國資委）管轄，按自主經營、自負盈虧的市場原則經營，跟非公有制企業和外企進行公平競爭。只有這樣貫徹“政企分開”，才能保證“國企”成為市場經濟所要求的“微觀基礎”，確保政府成為“公共服務型”政府。①

至于如何在政府之外設置一個作為經濟實體的國家載體，成立經營性國有企業體系（包括經營性國有金融企業），我1985年在《股份制——社會主義全民所有制的好形式》一文（刊《經濟研究》1989年第4期第17-27頁），提出過三種初步設想：（1）由各級“人大”授權專門機構（如國資委）統轄經營性競爭性國企，國企不再是政府所有制，但受政府監督；（2）超越政府各部門之外建立一個國有資產（經營性）管理委員會——國有資產經營公司（或國有投資公司）——國有企業三層次管理經營體系，實則利用國有資產經營公司（或國有投資公司）等金融中介機構，在國資委和國有企業之間建立一道“防火墻”，確保“政企分開”；（3）由國家或國家支配的各種公共基金（如社保基金、共同基金、保險基金、投資基金等）成為國有企業的主要投資者（即控股者），實則把國企從政府所有制轉變為“基金所有制”——一種新型的公有制（見該文第23—26頁）。以上三種選擇，可以選一種，也可同時采用，公有制可以有多種形式。②

這篇文章及上述設想，是我在上世紀80年代在國外學習、考察幾年于1988年回國寫的第一篇文章，當時國內學界還熱衷于股份制、承包制之爭，我是根據個人考察與思考提出用股份制來貫徹“政企分開”。不久發生“六四政治風波”，之后“股份制”受到質疑，直至1992年鄧小平南巡講話后中央才明確提出建立“社會主義市場經濟”，而后于2003年中共中央的十六屆三中全會決定以股份制作為公有制的實現形式。與此同時，我國在90年代在政企分開方面做了不少工作。不僅原各工業部門改制為集團公司，而且設立有國有資產管理委員會，許多國企正努力建立公司治理結構。不僅如此，還有深圳、上海開始建立國資委—國資經營公司—國企三層次管理、經營體系、社保基金也把巨資投向國有企業。盡管這些措施在我1989年論股份制文章中建議過，甚至一些用詞也一模一樣（如國有資產管理委員會、國有資產經營公司等），但我不認為跟我有直接關系，因為我文章發表時間過早，當時這些問題遠未提上日程。深圳、上海等地的舉措完全是當地有關方面于90年代后期在自己實踐中探索出來，跟我文章的設想不謀而合。這表明各地有關方面在政企分開方面正在積極進行探索，改革在不斷推進。

盡管我國在“政企分開”方面做了不少工作，但迄今仍“藕似斷，絲更纏綿”。上海社保弊案以及房地產市場亂象，最近出現（國土部門有關人士介紹）不少以“大棚房”、“文化園林”、“生態莊園”、“農業科技園”等各種名義非法批地與用地而實則開發房地產的案例，這一切都表明“政企不分”、“政企難分”的膠著狀態，成了官商勾結及貪腐的“溫床”，孕育著一個權錢結合的既得利益集團或特殊利益集團。這些人中間不少人在改革初期曾是改革的促進派，因為沒有市場就無法進行權錢交易；而今他們不愿將改革進行到底，怕侵犯他們的既得利益，一些人更由改革的“動力”變成改革的“阻力”。為了避免淪為“權貴市場經濟”或“新型官僚資本市場經濟”，就必須將“政企分開”進行到底，特別需要政府體制改革為之開路，需要用“法制、法治”來規范國企、政府、市場的定位與職能。這是我國今后十年間必須大力推進的一項開創性工作。

二、新型工業化、城市化進程中的“農民工”問題

我國新型工業化、城市化的一項重大歷史性問題，就是要把幾億農民轉移到城市的第二、三產業中去，把“二元經濟”轉變為現代工業經濟，這是我國轉軌時期面對的一個重大問題，也是關系解決我國“三農”問題和建設社會主義新農村的一個重大問題。

縱觀世界經濟發展的歷史，西方發達國家的工業化帶動了城市化，從英國“圈地運動”到歐洲（包括北歐）向美洲大量移民，推動美國西部地區的開發，大約經歷了幾百年，漫長的歷史逐步消化了從農業部門轉移出來的“移民”問題。日本、韓國在戰后的工業也帶動城市化，大約用了30年也完成了農民轉為產業工人及其家人轉為城市居民的歷程。而我國要在短短幾十年完成交織在一起的“三個轉軌”，不僅由于時間短，使這個幾億農民的“移民”問題突顯出來，而且更由于我國特殊的戶籍制度，切斷了農民“個人”轉移和“家人”轉移的聯系，而且農民個人只是暫時轉移，并未“落地生根”，這就造成了我國數達2-3億人的“農民工”問題，這是我國在工業化、城市化過程中所特有的問題，而西方國家經濟發展史中和西方經濟學中從沒有過“農民工”這個概念和范疇。

“農民工”問題之所以成問題，主要表現在以下一些方面。最明顯的表現，就是每逢春節或長假日，我國交通運輸部門（主要是鐵路、公路）要在10-20天內完成幾億人員往返運輸，雖然增加運輸消費，卻帶來巨大的社會資源消耗；如果不是這些人員運輸，就可大大擴大工農業產品運輸和旅游業。更重要的，這個“農民工”，是我國“轉軌”時期的最大的“弱勢群體”，其規模有2-3億人口，相當于美國全國人口總數。這2-3億“農民工”，在他們所打工的城市卻被“合法地”定為“次國民待遇”，他們不僅比城市同等工種的工資低、勞動條件差，而且常面臨工資拖欠、社保與醫保失缺，居住條件差，不能與城市職工平等地享受政府提供的公共產品與公共服務，例如農民工的幼年子女很難在城市公平地接受教育，農民工子女由于戶籍問題在城市上小學也須繳納數千元甚至上萬元“贊助費”。更由于“農民工”群體沒有自身的合法組織（如農民工工會或農民工協會），也不被允許有自己合法的群眾組織（即非政府組織），農民工即使在“不平等”條件下受窮、受苦、受委屈、含冤情也無處申訴，往往釀成各種不安定事件（小則釀成個別刑事案件，大則釀成群體事件）。特別是近年來在世界金融危機沖擊下我國沿海發達地區發生大批企業（特別是中小型企業）倒閉，有2000萬農民工流離失所，被迫返鄉。可是事隔半年多，我國經濟開始復蘇，沿海出口加工業稍見恢復，又鬧成“民工荒”。“農民工”近20年來吃苦耐勞為沿海地區的經濟高速發展作了貢獻，卻沒有得到平等的“國民待遇”；一遇經濟下滑，農民工立刻遭到解雇，不僅企業不管，當地政府也不管，這不僅對“農民工”不公，而且對內地地區也不公；過去20年沿海地區利用內地充分提供的廉價勞動力，贏得20年的高速經濟發展與繁榮，而今一旦遭受金融危機沖擊，就把2000萬人的“失業”擲回內地，失業的統計不表現在用工地區，而表現在“農民工”輸出地區。這不僅無助于縮小，反而有助于擴大貧富差距和地區差距。

我認為，“農民工”問題，是我國在工業化、城鎮化過程中必須解決的重大問題，也是今后十年需要大力促進解決的問題。解決“農民工”問題，即把“農民工”及其家人轉變為城市職工和城市居民，無論就近期還是中長期講，至少有以下幾點好處。（1）可以擴大內需，因為農民工及其家人可以跟城里人一樣平等地享有工資福利待遇，提高個人消費及其享用的公共消費，有利于把經濟增長牢固地建立在扎實的內需基礎上特別是消費基礎上；（2）有助于緩解城鄉間、地區間不平衡問題，有助于縮小城鄉間、地區間的差距；（3）“農民工”在農村留下的農田與宅基地，可參與土地流轉進程，使農民工在城市除獲得勞動工資收入外，還可享得財產性收入，同時還可促進農村土地的集約化經營，在促進城市化進程的同時還促進農業現代化。此外，每年春運將可大大減少運輸壓力，把更多的運輸力量用在創造更多附加值的產業上去。

誠然，把農民工轉為城市職工，是要一定代價的。一是城市企業產品和勞動成本會提高。但須看到，過去幾十年我國靠廉價勞動力以及其它廉價資源（如土地、電力、石油等）向國外出口加工產品。這種為賺取外匯而不惜廉價出售資源的不公平交易今后應逐步減少直至停止。二是各級政府要為此給“農民工”及家人定居付出一定代價，主要是提供公共產品和公共服務，這是政府應盡的職能；但不應只看到政府的付出，更應看這會增加農民工及其家人在當地的消費，而且會有力促進本地服務業的發展，轉而會增加當地政府的稅收收入。所以為使農民工在本地落地生根，這些代價無論對企業講還是對當地政府講，都既是應該的，也是值得的。

解決農民工問題的根本辦法，一是定居問題，二是就業問題。

1、農民工定居問題。很多學者都指出，為便利大批農民進入城市打工，必須徹底改革幾十年沿襲的戶籍制度。的確，戶籍制度是阻擋農民在城市安家落戶的一道厚厚的“柏林墻”。但如何拆除？也不可能像“柏林墻”那樣，一夜拆除，就可保證自由來往。只有進城務工的農民在城里找到工作和有了穩定的收入，放開戶籍閘門才有堅實的物質基礎。否則，大量四處流蕩的無業游民，聚集城里定會危及城市治安和社會穩定。我認為戶籍制度不是簡單廢除，而是改革。應允許在同一城市（不是企業）打工三年或五年并有穩定職業和收入的農民工在該城市攜家落戶。一經落戶，應和該市低收入居民同樣享有當地政府提供的廉租房并納入當地社保、醫保體系。至于農民工在農村擁有的土地和宅基地的使用權可保留一定時期（如10-15年），但鼓勵其將土地加入土地流轉進程，可獲取財產性收入。

2、農民工就業問題。在工業化、城市化進程中，最難解決的問題，就是如何為數億農民工提供足夠的就業崗位。這里擬提供以下三點建議：

（1）應鼓勵沿海發達地區的企業從“外向型”轉為“內向型”或“內外向兼顧型”企業。沿海地區的企業經過近幾十年發展，也該產業升級。適逢近年來受世界金融危機沖擊，而內地又正逢國家實施“開發西部”、“振興東北老工業基地”、“中部崛起”等戰略，沿海企業可以利用這個時機，實行自身產業升級，但將低端產業或部門以及勞動密集型產業或部門遷往內地，充分利用內地的勞動力資源與自然資源優勢，轉為“內向型”企業；或者在向“內向型”轉變的同時，還努力維護和加強過去幾十年努力占有的國外市場，為此，將研發中心和營銷部門留在沿海，而將一般加工部門遷移到內地（如臺資鴻海集團，除一部分人員留在深圳總部，大部分技工及生產設備遷往武漢及山西晉城地區），實行沿海與內地聯營，兼顧“內外向”聯營，大大增加了就業崗位。

（2）在城市化進程中，著重推行城鎮化戰略。我國國土廣袤，人口眾多，不能像南韓那樣搞大都市化（全國50％人口集中于首都地區）的城市化，而應在城市化進程中著重推行“城鎮化”，將低端產業和勞動密集型產業轉移到中小城鎮，帶動城鎮的服務業，發展城鎮經濟。農民既可轉業為產業職工，還可“離土離村不離鄉”，讓成千上萬個鄉鎮成為吸納農村剩余勞動力的大網絡。

（3）更加重要的一點，就是大力發展中小型企業。中小型企業對于吸納農村剩余勞動力有很大優勢。一是中小企業特別是服務業的中小企業，屬于勞動密集型企業，能吸納大量勞動力；二是就業門檻低，不僅創業所需資本額小，而且它所要求的技術文化水平較低，資金、技術要求的門檻低，便于大量剛離開農村的勞動者就業。

三、人民幣國際化問題

我國金融改革與開放所受的壓力越來越大。許多人要求人民幣盡快成為國際流通手段和儲備手段，許多人也主張把上海建設成一個世界級的國際金融中心，于是，人民幣國際化自然成為人們預期今后十年能夠實現或得以大大推進的目標。

對于人民幣國際化來講，最關鍵也是最基本的一步就是人民幣自由兌換，沒有這一步，就談不上人民幣成為國際主要貨幣，更談不上建立國際金融中心。要實現人民幣自由兌換，我們既須積極推進，更要謹慎行事，要為之準備條件。1997年泰國，主要由于未作充分準備而過早放開泰銖自由兌換，結果不僅給自己招來經濟崩潰，還引發亞洲金融危機。

要做到人民幣自由兌換，首先必須健全我國的金融體系，要完成和完善金融體制的市場化改革；其次，還須有一個平穩、持續增長的宏觀經濟，特別是能長期保持幣值穩定和持有足夠的儲備（外匯儲備與黃金儲備）。即使貨幣實現了自由兌換，距成為公認的主要國際貨幣還有距離。這取決于國際貿易與資本進出額在全球流動中占有多大份額。總之，一國貨幣能否為國際社會所認可和接受為流通手段和儲備手段，不取決于該國人們或政府的愿望，而取決于國家的經濟實力。這完全是市場行為。我國若沒有足夠經濟實力，國際社會在經濟活動中不會接受它；若我國具有足夠經濟實力，國際社會不僅樂于接受它，還會搶購它，甚至釀成“人民幣荒”，有如過去的“美元荒”。我們應隨著國家經濟實力的增強，穩步推進人民幣國際化的進程。

關于如何推進人民幣國際化進程，光大銀行董事長唐雙寧及中國銀行行長李禮輝先后提出了兩個“三步走”戰略，一個是地區上的“三步走”：周邊化、地區化、國際化；另一是職能上的“三步走”：實現人民幣作為國際結算貨幣、國際投資貨幣和國際儲備貨幣。其實，這兩個“三步走”戰略并不矛盾，而是相輔相成。因為，毋論是周邊化或地區化中，要任何一個外國接受人民幣作為兩國經濟交流手段，都須人民幣逐步發揮結算、投資、儲備三種職能，問題關鍵是人民幣要在周邊國家或地區內發揮投資手段職能，人民幣自由兌換是關鍵的一環。所以，人民幣國際化道路既艱巨也漫長。

我國政府在這問題上采取了積極而慎重的態度。早在2001年，為了幫助身陷亞洲金融危機中的泰國，中國央行與泰國銀行簽署了貨幣互換協議。其后還在“清邁倡議”基礎上建立了東盟10國與中、日、韓三國（即10+3）雙邊貨幣互換網，幫助成員國解決短期國際收支困難及穩定金融市場。2008年12月起，中國央行已與中國香港、韓國、馬來西亞、印尼、白俄羅斯、阿根廷等6個國家和地區，簽署了價值6500億人民幣的貨幣互換協議，相當當時我國外匯儲備總額的5％，有效期延長到3年，而且可用于貿易融資。2009年4月，國務院決定在上海與廣東廣州、深圳、珠海、東莞四城市開展跨境貿易人民幣結算試點，被視為人民幣國際化征程的關鍵，但這也只是起步的一步，還有資本項目放開和人民幣自由兌換等重大關口必須要邁越，希望在今后5年或10年內能夠過關。

周小川行長在20國集團倫敦會議前提出建立一種與主權國家脫鉤并能保持幣值長期穩定的國際儲備貨幣，受到“金磚四國”以及許多發展中國家的贊同。這是我們應該為之奮斗的長期目標。國際社會都指出，美元在國際貨幣體系中的特殊地位，乃是當今世界金融危機的一個重要體制根源。然而，從目前情況看，美元在國際貨幣體系中的主導地位，今后5-10年內還難以改變，但國際貨幣體系多元化的趨向將會發展。除了美元、歐元、英鎊、日元外，俄羅斯、印度和中國都在推進盧布、盧比、人民幣國際化。隨著國際貨幣體系多元化日益發展，美元的主導地位將日益下降，一個與主權脫鉤的國際儲備貨幣體系將日漸獲得國際社會的認知。在這期間，人民幣預計將在2015年左右實現自由兌換。屆時，只有我國經濟能保持平穩、較快、持續的增長，以我國經濟規模、貿易與資本進出口總額之大，人民幣勢將實現國際化，并成為國際貨幣體系中重要的一元。

最后，在人民幣周邊化過程中，不可忘掉臺灣海峽兩岸經濟一體化進程。我在2004年提出“兩岸和平統一路線圖”（見香港《中國評論》2004年第6期），提出先經濟后政治的觀點。臺灣肖萬長先生也提出建立兩岸“共同市場”主張。但迄今為止，兩岸經貿關系還限于“單行道”。相信，在兩岸簽訂全面經濟合作協議后，兩岸經濟融合的進度定將加速，屆時兩岸可能像“歐元”出籠那樣捧出“華元”以取代人民幣、港幣、臺幣，作為兩岸四地共有的結算手段和儲備手段，即使今后10年內不會出現“華元”，但這種趨勢是值得我們認真研究和推進的。

注釋：

①參閱拙作：《雙重身份、雙重職能的改革應是政府體制改革的重點》，刊香港“中國評論”，2005年10月號。

②參閱拙作：《政企分開：社會主義市場經濟體制下的政府體制改革》，刊中共黨史出版社《未來五年中國經濟社會發展報告》，2006年出版，第136-145頁。