征地制度改革勢在必行

□姚志祿

征地制度改革勢在必行

□姚志祿

不改變集體土地所有權性質，“用而不征”，讓農民以土地所有者的身份參與開發經營，共享經濟發展成果。

從土地管理特別是征地制度來看，無論是破解我國城鄉經濟二元結構，還是推動新時期我國農村的新發展，征地制度改革都是勢在必行的。

深化改革的初步構想

建議取消現行征地制度，在符合規劃、執行計劃前提下，不改變集體土地所有權性質，“用而不征”，讓農民以土地所有者的身份參與開發經營，共享經濟發展成果。

一是敲定征地范圍，除國家安全項目外，其余所有建設項目用地一律不再先行征地。二是保留集體土地所有權性質不變，用地單位以資金、技術為條件，農民以土地為條件，雙方按照一定的合作方式和利益分配方案共同開發經營。三是調整計劃執行方式，年度計劃指標直接分配到農民集體，由集體經濟組織作為責任主體實施。四是政府加收集體土地開發經營稅，通過稅費杠桿調控集體土地開發行為，防止集體土地被無序、過度開發。五是建立城鄉統一的土地交易市場，推動集體建設用地入市，規范集體土地交易行為。六是為改革保留足夠的緩沖空間和回旋余地，確定征地制度取消時限和政策界限，用于消化歷史遺留問題、解決改革推進過程中面臨的新困難。

法律修改和政策配套保障

一是補充現行《土地管理法》第二章（土地所有權和使用權）第十條、第十四條、第十五條內容，增加農民集體經濟組織和農戶個體可以依法申請使用集體土地搞建設的內容，把農民對集體土地的承包經營權利放大到從事農業和建設使用并行的寬度。二是擴充現行《土地管理法》第三章（土地利用總體規劃）內容，增加條款強調農村集體經濟組織和農戶個體建設用地納入土地利用總體規劃，年度計劃充分考慮農村集體經濟組織和農戶個體建設用地需求并適當劃分比例。三是調整現行《土地管理法》第五章（建設用地）內容，對涉及土地征用的相關條款重新設計，重點從取消現行征地制度、嚴格縮小界定征地范圍、建設占用集體土地合作方式、權益保護等方面，重新確立法律原則，從根本上突破現行建設用地特別是征地格局。四是國家層面出臺相應的實施條例、實施細則，地方出臺具體實施辦法，以配合上述《土地管理法》的修改與調整，形成改革后的法規制度配套，用于規范、指導改革的具體實施。

改革后的前景展望

假若征地制度取消，今后，從農民集體那里拿地（所有權不變）就不再那么容易，也不再那么便宜。更重要的是，此項改革將直接助推我國城鄉經濟發展發生根本性轉變：一是產業大轉移，城鄉不平衡、區域不平衡加劇的現狀有望得到根本性扭轉，因為土地權屬攥在農民集體手里，招商引資、產業項目必然向農村轉移，大規模落戶農村。二是農村大發展，農民集體有了發展經濟的原始資本及制度保障，鄉鎮企業、集體經濟、民營經濟發展空間放大，農村必然會掀起新一輪發展高潮。三是土地大集約，城市發展空間日趨縮小，必然珍惜，農村土地“值錢了”，也必然會“錙銖必較”，“掰開了、揉碎了”經營土地。四是結構大調整。城市發展被倒逼著盤活土地、集約挖潛，再加上節能減排的硬任務，低端產品、重復建設必然會被淘汰，取而代之的是優化、升級、環保的可持續產業。

綜上所述，現行征地制度經過數十年的“光熱”發揮，功勛卓著，但其政策的生命力已經隨著時間的推移而逐步趨于遞減衰竭，目前亟待改革突破。要從根本上解決征地問題，政府必須退出與民爭利的舞臺，全面釋放農民對集體土地的自主開發權，為農民集體提供參與經濟建設的土地資本，最終實現城鄉統籌發展。

（作者單位：中央紀委駐國土資源部紀檢組、監察局）