當(dāng)前村民自治制度運(yùn)行情況分析

傅鄭慶

當(dāng)前村民自治制度運(yùn)行情況分析

傅鄭慶

調(diào)查分析我國(guó)村民自治制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題、矛盾及產(chǎn)生的原因，提出了完善村民自治制度的相關(guān)對(duì)策。

村民自治制度；問(wèn)題；原因；對(duì)策

村民自治是我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是中國(guó)社會(huì)最基層、最廣泛的政治，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式。在村民自治深入開(kāi)展的同時(shí)，出現(xiàn)了一些深層次的矛盾和問(wèn)題，嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及深化。筆者最近走訪了幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體，對(duì)村民自治制度的運(yùn)作情況進(jìn)行了調(diào)研分析。

一、村民自治制度運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

日前村級(jí)組織換屆選舉已經(jīng)完成，今年又增加了村委女委員的專職專選，一些素質(zhì)較高的村干部成為新一屆村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶頭人，成為開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)、深入貫徹學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的中堅(jiān)力量。村民自治的精神和理念逐漸深入人心。民主選舉扎實(shí)推進(jìn)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步。目前，各村普遍建立了村規(guī)民約及各項(xiàng)管理制度，建立了財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，實(shí)行了村務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，堅(jiān)持了民主評(píng)議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，民主管理和民主監(jiān)督也有長(zhǎng)足的進(jìn)步。但也存在著一些不可忽視的問(wèn)題：

第一，村民參與意識(shí)薄弱阻礙了村民自治的健康發(fā)展。我國(guó)的村民民主參與較之以前雖然發(fā)生了巨大的變化，但從總體的發(fā)展水平來(lái)看還很低下，還有很長(zhǎng)的路要走。首先表現(xiàn)在民主參與上，很多地方進(jìn)行的村民委員會(huì)換屆選舉，村民本身并沒(méi)有多大的熱情，只是流于形式，無(wú)參與的積極性和主動(dòng)性。其次，能夠保持經(jīng)常性參與村內(nèi)民主活動(dòng)的村民少之又少，沒(méi)有與自己切身利益密切相關(guān)的事他們一般不參與村里的各項(xiàng)政治活動(dòng)。村委會(huì)只是幾個(gè)“兩委”成員在運(yùn)作，有些村連村民代表和小組長(zhǎng)參與村內(nèi)事務(wù)都很少。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村黨支部、村委會(huì)三者之間的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。有的村委會(huì)不能自覺(jué)地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會(huì)引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對(duì)立起來(lái)；有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級(jí)組織的核心作用；也有的村級(jí)組織的權(quán)力過(guò)分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個(gè)人手中，村委會(huì)和村民會(huì)議的自治權(quán)力實(shí)際上被懸空。這些矛盾嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。

第三，換屆選舉制度有待進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在：一是選舉秩序混亂，選舉程序有待改進(jìn)。在某些村的換屆選舉中，出現(xiàn)了自由散漫的無(wú)政府現(xiàn)象，個(gè)別人看到自己當(dāng)選的希望不大，就采取炸會(huì)、搗亂、甚至毀壞票箱等卑劣手段，阻止選舉工作的正常進(jìn)行，選委會(huì)根本無(wú)法維持正常的選舉秩序。有些村每次換屆選舉候選人的較量會(huì)演變成宗族力量的叫勁，選舉被宗族勢(shì)力或其他社會(huì)力量操縱。二是選舉程序太復(fù)雜、時(shí)間太長(zhǎng)，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)也有待進(jìn)一步規(guī)范。從選舉村選委會(huì)、產(chǎn)生候選人到正式選舉都需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，直接影響了群眾的正常生產(chǎn)和生活，也給了賄選者、拉幫結(jié)派者以可乘之機(jī)。三是參選率極低。一些村多次選舉，均無(wú)一個(gè)候選人獲得參加投票的選民的過(guò)半數(shù)選票，由此可見(jiàn)，進(jìn)一步規(guī)范村民民主選舉工作勢(shì)在必行。

第四，決策不夠公開(kāi)，村務(wù)公開(kāi)不夠規(guī)范，缺乏有效的民主監(jiān)督機(jī)制。村民參與決策的渠道主要通過(guò)參加村民民主會(huì)議來(lái)體現(xiàn)。村民會(huì)議每年審議村委會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村委會(huì)成員的工作。但在實(shí)踐中，有的村的村民會(huì)議難以召開(kāi)，即便召開(kāi)，一般也是走過(guò)場(chǎng)，人數(shù)較少；在處理村里的重大事項(xiàng)上，很少召開(kāi)村民代表會(huì)議和村民會(huì)議，只有村委幾個(gè)人決定，甚至村委會(huì)主任一人或支部書記說(shuō)了算，經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)。村務(wù)公開(kāi)已經(jīng)實(shí)行多年，雖然取得了一些成績(jī)，但依然存在一些不容忽視和亟待解決的問(wèn)題：一是村務(wù)公開(kāi)的氛圍不濃，思想認(rèn)識(shí)不到位。二是公開(kāi)的內(nèi)容不夠齊全。如有的村在公開(kāi)村級(jí)財(cái)務(wù)收支情況時(shí)，將會(huì)計(jì)賬簿照抄在公開(kāi)欄上，一些專業(yè)術(shù)語(yǔ)、收支內(nèi)容讓群眾難以看懂。三是公開(kāi)過(guò)程中的民主監(jiān)督力度不大。四是公開(kāi)資料歸檔管理滯后。所有村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容沒(méi)有按要求予以整理，資料零亂。

二、村民自治中存在問(wèn)題的原因分析

第一，基層對(duì)村民自治制度認(rèn)識(shí)上的偏差。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，人們對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)提高了很多，但仍然存在這樣那樣的思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一些干部尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政主要負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)實(shí)行村民自治根本目的和意義的認(rèn)識(shí)，村民怎么自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么指導(dǎo)的問(wèn)題沒(méi)有解決好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)以上地方政府，習(xí)慣于把村級(jí)組織作為自己的下屬單位，在實(shí)際工作中習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”而不是“指導(dǎo)”。而村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是“下級(jí)服從上級(jí)”。有些村民對(duì)這項(xiàng)制度漠不關(guān)心。

第二，農(nóng)村工作的特殊性和復(fù)雜性，使村民自治推進(jìn)緩慢。村民自治需要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作基礎(chǔ)，召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議都要開(kāi)支必要的費(fèi)用，而薄弱的集體經(jīng)濟(jì)也給村民自治帶來(lái)了困難。從寧德市漳灣鎮(zhèn)鰲江村看，該村人口在4000人以上，村里開(kāi)一次村民大會(huì)要開(kāi)支2000多元生活補(bǔ)助和交通補(bǔ)助，開(kāi)一次代表會(huì)也要開(kāi)支不少錢，不少村因?yàn)橘Y金缺乏而不能按規(guī)定召開(kāi)會(huì)議。再加上村組集體無(wú)積累，公益事業(yè)舉步維艱。改造農(nóng)田、興修水利、興修道路等公益事業(yè)都要通過(guò)“一事一議”來(lái)解決，由于農(nóng)民收入不高，沒(méi)有積極性，因此“一事一議”也很少開(kāi)展，即使議了也實(shí)施不起來(lái)。

第三，法律具體規(guī)定及相關(guān)的實(shí)施細(xì)則還不夠完善。村民自治只有《村委會(huì)組織法》，而該法的重點(diǎn)是突出民主選舉，對(duì)選舉程序規(guī)定得很清楚、很具體，但對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的規(guī)定不是十分具體和清楚，實(shí)際操作也不好把握。《村委會(huì)組織法》只是從村委會(huì)的角度規(guī)定了村民自治的內(nèi)容，并沒(méi)有從村民自治的主體——村民的角度來(lái)規(guī)定村民自治的內(nèi)容。

三、完善村民自治運(yùn)行制度的對(duì)策

村民自治制度在實(shí)踐中發(fā)生的偏離必將給社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重危害，如何做好村民自治工作，基于目前我國(guó)的現(xiàn)狀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)著重做好以下幾項(xiàng)工作：

第一，逐步進(jìn)行自治規(guī)范配套建設(shè)，鞏固村民自治的成果。政府部門的推動(dòng)也要通過(guò)建章立制的渠道，把村民自治納入規(guī)范化、制度化的軌道。村民自治、基層民主只能在憲法和法律的范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，以國(guó)家法律作為依據(jù)和保障。一要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村黨支部三者之間的關(guān)系。村民自治應(yīng)在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計(jì)劃進(jìn)行，是國(guó)家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無(wú)約束的自治。應(yīng)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村黨支部相應(yīng)的職權(quán)范圍和實(shí)施細(xì)則，積極支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，村民則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下履行自己的權(quán)利和義務(wù)。二要完善村民代表會(huì)議制度，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)工作的開(kāi)展。在征收提留、計(jì)劃生育和村中公共事務(wù)的管理方面形成有效的約束機(jī)制，使村民逐步學(xué)會(huì)自我教育、自我管理和自我約束。

第二，認(rèn)真做好換屆工作，嚴(yán)格規(guī)范選舉制度。要確保讓一些德才兼?zhèn)洹⑷罕娦湃蔚慕?jīng)濟(jì)能人、致富帶頭人等進(jìn)入村“兩委”班子，這對(duì)村的發(fā)展意義重大。鎮(zhèn)黨委要做好換屆前的考核、摸底工作。在選舉的程序上也要有嚴(yán)格的規(guī)定，要重點(diǎn)抓好個(gè)三方面：首先，要確保村民的提名權(quán)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)成員由本村有選舉權(quán)的村民直接提名和直接選舉產(chǎn)生。要認(rèn)真貫徹這一要求，防止賄選行為發(fā)生。其次，要規(guī)范競(jìng)選規(guī)則，開(kāi)大道堵小道，變無(wú)序?yàn)橛行?。再次，集中各方力量確保選舉的嚴(yán)肅性。鎮(zhèn)黨委政府、公安派出所等部門要統(tǒng)一協(xié)作，維護(hù)選舉現(xiàn)場(chǎng)的秩序，保證選舉不受外來(lái)力量干擾。最后，實(shí)行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費(fèi)支持。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會(huì)的換屆選舉全額納入地方財(cái)政預(yù)算。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后村的村民自治，地方財(cái)政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)補(bǔ)助。

第三，全面推行村務(wù)公開(kāi)，確?？茖W(xué)民主決策。鎮(zhèn)黨委、政府要嚴(yán)格按照上級(jí)要求，始終把村務(wù)公開(kāi)、民主管理作為村級(jí)規(guī)范化建設(shè)的根本制度來(lái)抓，逐步規(guī)范議事決策程序。為有效避免村級(jí)事務(wù)決策個(gè)別干部獨(dú)斷專行或少數(shù)人說(shuō)了算，在村級(jí)重大事務(wù)的決策程序上要嚴(yán)格規(guī)定，凡是涉及村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、興辦公益事業(yè)、土地承包、租賃、征用、村居規(guī)劃、宅基地劃分、集體資產(chǎn)處置等與群眾利益相關(guān)的大事，應(yīng)借鑒河南鄧州的“四議兩公開(kāi)”模式，不斷開(kāi)拓工作思路，創(chuàng)新工作方法，努力增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)、民主管理工作的實(shí)效。一是豐富村務(wù)公開(kāi)的形式和內(nèi)容，提高村民參與度。村務(wù)公開(kāi)應(yīng)遵循實(shí)用、方便、明晰、節(jié)儉的原則，采取靈活多樣的方式進(jìn)行。要采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，如現(xiàn)代多媒體技術(shù)、閱覽室等技術(shù)和場(chǎng)所開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)工作。力求通過(guò)各方共同努力，把村務(wù)公開(kāi)真正打造成為民辦實(shí)事的一個(gè)窗口。二是村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容要更加全面。在確保過(guò)去已經(jīng)公開(kāi)的事項(xiàng)等內(nèi)容的同時(shí)，應(yīng)把各級(jí)支農(nóng)、惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)情況，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等及時(shí)納入村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，對(duì)群眾比較關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，做到隨時(shí)公開(kāi)、點(diǎn)題公開(kāi)。三是村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容更加真實(shí)。村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)應(yīng)由過(guò)去的籠統(tǒng)公開(kāi)擴(kuò)大到所有財(cái)務(wù)收支逐項(xiàng)逐筆公開(kāi)賬目，把村財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目會(huì)計(jì)賬公開(kāi)改為流水賬公開(kāi)，對(duì)村干部的報(bào)酬公開(kāi)應(yīng)具體到每一個(gè)人、每一筆收入，確保讓群眾“看得懂”。建立溝通交流和信息反饋機(jī)制，重點(diǎn)做好面對(duì)面解釋公開(kāi)內(nèi)容的疑點(diǎn)，使干群通過(guò)溝通，減少誤會(huì)，增加了解。

第四，培養(yǎng)和強(qiáng)化村民的民主意識(shí)，不斷完善村民自治制度。從目前農(nóng)村村民自治的運(yùn)作情況看，無(wú)論農(nóng)民的民主參與目標(biāo)、參與形式、參與程序與程度都與預(yù)期的直接民主有距離，農(nóng)民的民主意識(shí)和民主觀念都很不健全，要采取措施培養(yǎng)和強(qiáng)化村民的民主意識(shí)：一是建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這是實(shí)現(xiàn)村民自治的有利載體。二是疏通信訪渠道，認(rèn)真接待處理群眾來(lái)信來(lái)訪，這是實(shí)現(xiàn)村民自治的有效途徑。三是充分創(chuàng)造條件，培訓(xùn)農(nóng)民干部，這是實(shí)現(xiàn)村民自治的基礎(chǔ)。

總之，完善村民自治制度需要各級(jí)政府和組織共同努力，國(guó)家要根據(jù)新農(nóng)村的實(shí)際情況不斷完善法律法規(guī)和有關(guān)制度，要加大投入加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村的各項(xiàng)公益事業(yè)，提高農(nóng)民的生活水平，增強(qiáng)村民的民主意識(shí)，從而更好地推動(dòng)村民自治制度的健康發(fā)展。

[1]趙芙蓉.村務(wù)公開(kāi)：村級(jí)民主監(jiān)督的有效途徑[J].學(xué)習(xí)論壇，1999（11）.

[2]胡序杭.論村務(wù)民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新：以浙江武義縣“后陳經(jīng)驗(yàn)”為例[J].探索，2006（5）.

[3]村民自治與村級(jí)民主監(jiān)督[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2000（2）.

[4]陳衛(wèi)東.村務(wù)公開(kāi)要突出“民主征詢”和“民主監(jiān)督”[J].社會(huì)工作（上半月），2007（8）.

[5]宿一兵.村民自治制度建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=19669.

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A

1673-1999（2010）09-0069-02

傅鄭慶（1974-），男，福建寧德人，中共福建寧德市蕉城區(qū)委黨校（福建寧德352100）講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)、法律。

2009-12-27