我國村民自治問題研究綜述

楊世春

我國村民自治問題研究綜述

楊世春

始于20世紀80年代推行的村民自治，開辟了我國政治建設的新路子，其意義深遠。從國內學術界關于村民自治的相關研究成果看，主要涉及村民自治的產生、發展及研究意義，影響村民自治的因素，村民自治制度推行過程中出現的主要問題，實施村民自治以來的治理成果，關于村民自治的未來及走勢等。

村民自治；民主協商；村“兩委”

當前研究我國村民自治問題的學者很多，他們從不同角度進行了廣泛深入的研究，取得了不少的研究成果。本文對近幾年來的研究情況做一綜述。

一、村民自治的產生、發展及研究意義

詹成付等認為，村民自治是村民依照國家法律和政策，在民主協商的基礎上，通過制定村規民約，進行自我管理、自我教育、自我服務，協調村級社區生產、生活秩序的一項基層自治制度。從1983年到1985年，伴隨著撤銷人民公社，實行政社分開，恢復鄉鎮政府的進行，村委會也普遍建立起來，標志著我國億萬農民在黨的領導下，開始找到了重新組織自己，擴大基層民主，實行村民自治的新路，也標志著村民自治權利的產生。從黨的十一屆三中全會算起，村民自治走過了20多年的發展歷程，經歷了四個階段的跨躍和飛躍：村民自治權利的產生（1978-1987年）；村民自治在較大范圍內的初步行使（1988-1998年）；村民自治得到進一步的保障（十五大召開后到十六大召開前的5年時間）；目前正處在繼續發展的時期 （從2002年11月十六大召開至今），這一時期村民自治進一步受到重視，并不斷得到完善［1］。周仁標認為，自1980年底廣西河池地區的宜山、羅城兩縣的農民自發組建村民委員會開創村民自治，到1987年11月《村委會組織法》頒布并在全國范圍內推廣，村民自治業已成為覆蓋全國農村地區的基本民主政治制度和治理形式［2］。戰旭英等對村民自治的最基本的判斷為，它是國家基層社會治理模式的一種制度選擇，它事實上行使著某種行政管理的職能，因而在立意上，與國家的宏觀管理體制并行不悖。《村組法》的頒布是這一制度付諸實踐的標志［3］。而尹田等認為，村民自治就是村民依法自己管理自己的事情［4］。仝志輝認為，村民自治制度走過了萌芽、創立和法制化規范三個歷史階段［5］。關于村民自治的功能，鄭國珍等認為，村民自治制度改變了農村地區原有的政治權力結構，權力運作的方向由過去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級任命，而是要經過村民的選舉產生，并且更重要的是，村干部的核心任務是要對下，向村民負責，而不再是對上向鄉鎮負責［6］。也有研究者從村民自治的實踐分析，認為其不僅增強了農民的民主意識和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認知和參政能力，使他們學習和掌握了政治生活的一些基本程序，促進了農村基層政治的制度化和法制化，廣大農民在村民自治的實踐中，創造了許多民主的新形式，大大豐富了我國社會主義民主的實踐和理論，并且已經引起了國內外各界的廣泛關注［7］。

二、關于影響村民自治的因素問題

從宏觀方面看，大多數學者主要從政治、經濟、文化、社會方面來分析影響村民自治的相關因素。（1）政治環境的影響。當地政治環境寬松與否關系著人們參與政治的熱情。鄉村干部行政行為公正合理、民主開明、廣開言路、能夠誠懇地聽取農民的意見，村務適地公開，民主選舉公正、平等競爭，選出有能力、具備一定素質的村民當干部，不搞權錢交易、清政廉明，政府信譽良好。這些能為農民參政提供寬松的環境，調動農民參政的積極性。反之，一個不民主的政治必然扼殺農民參政的熱情［8］。（2）經濟基礎問題。村級集體經濟發展緩慢，有些村根本沒有集體經濟收入，遇到要用錢就向群眾收取，甚至有的村還大量舉債去興辦公益事業和進行基礎設施建設等［7］，這不僅嚴重挫傷了村民積極性，而且還影響了村民自治作用的有效發揮。在稅費改革后依然存在國家投資有限，地方財政緊缺，攤派集資廢止，籌資難度大，從全國一些村的實際情況來看，大多是集體經濟的空殼村。在農村發展的過程中，村民自治是伴隨著中國農村經濟體制改革而產生的，村民自治的存在和發展，與農村的經濟演變密切相關，同時也和整個中國社會的經濟轉型密切相關，由于經濟基礎決定上層建筑，村民自治受到現實經濟狀況的制約，社會存在不會在短暫時期內發生根本性的變化，村民自治問題就不會在短期內消失。（3）農村精神文化建設既是推動村民自治發展的重要因素，也是提高廣大農民素質的重要途徑。村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關，文化知識是從事政治活動的必要條件。（4）村民自治作為一項制度，它的運作和發展必然離不開社會這個大環境的支撐，紊亂的社會秩序不僅使村民自治發展和創新成為泡影，而且還容易導致村民自治權異化［9］。

從微觀方面來分析，一是農村村民及干部文化素質和政治素質較低，他們普遍參與意識和能力較低，從而直接影響到村民自治的有效實施。尤其在村民自治的過程中，普遍存在著潛在的或已經表面化的政治冷漠現象，個別地方還比較嚴重［8］。二是村落里的家族勢力一直以來是中國農村生活的重要部分也是我國社會的一個基本特征，在很長的歷史時期，由于國家政權的扶植，家族現象構成了我國社會的外觀形態，成為一種特殊的文化傳統［10］。三是行政領導的上級任命制使領導干部養成了對上負責不對下負責的行政風氣，對村民自治造成嚴重的阻礙，鄉鎮干部還沒從“管制型”轉變到“服務型”，還是按照老方法工作，代辦代決策現象經常發生。

三、村民自治制度推行中的主要問題

絕大多數研究村民自治的學者都認為，只有發現了該制度從產生到實施過程中存在的相關問題，才能進一步提出具體的有針對性的解決措施，并解決存在的問題使村民自治制度更加完善。

第一，村“兩委”關系及選舉管理等問題。幾乎所有的學者都提到了這個問題，他們認為村委會選舉問題主要表現在兩個方面：一是村委會與黨支部的糾葛。村委會是村民選舉出來的，但往往事事要聽令于村支書，兩種不同性質的權力較量，造成村務擱置，責任相互推諉。如朱健剛認為，基層自治組織實際上有著自己的行動邏輯，聽任“上面”擺布，僅是一種操作策略并非真正服從［11］。另一方面是村委會選舉、罷免、民主管理操作較難。競選方式要么是花樣百出不符合當地農村實際，要么是過于單調固定得過死沒有達到應有的效果，對于調動農民的積極性作用不大，而且村委會選舉中拉選、賄選問題突出，嚴重敗壞了公平公正公開的競選原則，《村委會組織法》明文規定有關村務須經村民會議討論決定后才能辦理，但在實際工作中大部分內容沒討論而是由村兩委或黨員骨干討論決定，還有就是村規民約在村民心中的地位根深蒂固，成為了村民辦事的準則，它涉及到了農村大大小小瑣碎的事務，這些都是村委會難于應付的。如程又中認為，村委會角色尷尬，即半行政半民間，既有政府背影又有群眾身影。由于肩負雙重功能的中間角色，使之過度行政化現實與自治性目標的嚴重沖突，村委會游離在上級政府和本地村民之間“帶著鐐銬跳舞”［12］。

第二，村民自治權利的保障問題。學者李秋高提出，作為普適性知識的國家法律與作為地方性知識的村民自治規范在治理內容上存在沖突。村民自治主要表現為一種制度的傳承，是對農村社會的習慣、道德和秩序的恢復與改良，在村民自治的過程中，具體的治理規范包括有村規民約、村落習慣法、道德規范等，大都帶有強烈的地方色彩，用蘇力先生的話說就是“地方性知識”。而在中國傳統上習慣于通過立法來實現國家治理，作為“普適性知識”的法律和作為“地方性知識”的村民自治規則自然沒有太多的交融，所以，兩者之間的沖突就不可避免［13］。

四、實施村民自治以來的治理成果

由于研究村民自治的學者來自不同的學科和研究領域，他們對于實施村民自治以來的治理成果問題有著不同的看法。大多數學者認為，自從我國實施村民自治制度以來，其治理取得了很大的成效，尤其是村民的自治權得到充分發揮，例如經過多年的努力，我國的村民自治選舉實現了由委任制到選舉制、由間接選舉到直接選舉、由民主化程度較低到民主化程度較高的轉變，基層民主建設取得了一定的成效［14］。也有研究者則認為，實施村民自治以來的治理成果固然值得肯定，但總體來看情況還不容樂觀，尤其在一些主要地方和關鍵領域還存在不少問題，沒有甚至很難徹底解決。如目前我國村民自治雖然獲得了巨大發展，但村民自治運作的現狀與理想形態之間尚存在較大差距，一些積極有效的措施被提出來但又很難得到落實或者根本不被實施［15］。

五、關于村民自治的未來及走勢

有學者指出，富人治村將成為村民自治的一大治理模式。浙江義烏最早在國內實施了 “富人治村”模式，各種媒體對此大力宣傳，把這種現象看做是社會的進步，竭力提倡，有些專家學者還對此持肯定態度。如中國農村問題專家黨國印說：“老板參政是歷史的必然趨勢。”著名政治經濟學家宋冬林教授這樣認為：只有自己的小家搞富了，才能有帶富大家的可能。這些個體經營者從一點一滴做起到擁有目前的財富，是農村先進生產力的代表。也有學者從基層民主和自治的角度出發，突出強調村民自治在基層治理和發展中的重要地位，把農村的社會管理職責交給基層自治政府。如徐勇曾提出構建“強村精鄉減縣”的基層治理模式；沈延生主張“鄉治（自治）村政”模式；于建嶸主張撤銷鄉鎮政府，建立自治組織，充實和加強村級自治組織、經濟中介組織、農民利益代表組織；吳理財則提出“鄉政自治”模式。張成福認為新的農村治理模式應該是“強縣政、精鄉鎮、村合作”的模式。毛丹認為，在當前農村傳統的村莊正在經歷從農業共同體到城鄉社區銜接帶之弱質自治社區的大轉型，在治理上從國家的基層治理單位，轉向國家與社會共同治理的單位［16］。總之，大多數學者認為村民自治是中國共產黨在農村基層管理體制改革中的戰略抉擇，是要長期堅持的基層政治制度，憲法和法律為此提供了根本保障，村民自治必將在農村繼續實施下去。

但也有學者悲觀認為，村民自治在目前和今后一段時期內其實現程度和范圍將非常有限，村民自治所帶來的外在影響只能定位在提供啟示和借鑒意義上，不適合在中國進行大規模的盲目推廣，也不能不分地區差異地照搬照抄。筆者認為，實行村民自治，村民到底擁有哪些權利以及他們自己認為有了哪些權利才算真正實現了自治？這些看似簡單卻被忽視的問題長期得不到重視和解決，而把精力放在一些和村民不著邊的問題上，村民感覺不到實施村民自治的好處，所以村民自治還需進一步牢固其基礎。

[1]詹成付.鄉村政治若干問題研究[M].西安：西北大學出版社，2004：4.

[2]周仁標.論完善農村基層自治的路徑[J].社會主義研究，2009（3）.

[3]于洪生，等.城郊村城市化背景下的村務管理調研[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：12.

[4]尹田，任自力.中國村民自治典范模板評析：來自北京山東河南內蒙古四省區的實證研究[M].北京：法律出版社，2005：10.

[5]仝志輝.農村政治體制改革30年的回顧與前瞻[J].科學社會主義，2008（6）.

[6]鄭國珍.做好村民自治工作促進農村基層民主政治建設[J].政治文明，2009（1）.

[7]李全勝.村民自治中的問題及對策[J].中共中央黨校學報，2008（4）.

[8]陳幼華.高度重視村民自治中的政治冷漠問題[J].安徽農學通報，2007（1）.

[9]張凱、郭偉.村民自治權異化原因探析[J].哈爾濱學院學報，2009（1）.

[10]陸相欣.家族思想對村民自治的危害分析[J].安徽農業科學，2007（5）.

[11]朱健剛.城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式[J].戰略與管理，1997（4）.

[12]程又中.城鄉基層治理：使之走出困境的政府責任[J].社會主義研究，2009（4）.

[13]李秋高.論法治背景下村民自治之障礙與消解[J].北京理工大學學報（社會科學版），2007（3）.

[14]段海峰，鐘霖.村民自治選舉中的問題及對策分析[J].世紀橋，2008（11）.

[15]李定國.村民自治運作中的問題與對策[J].經濟師，2007（4）.

[16]毛丹.村莊的大轉型[J].浙江社會科學，2008（10）.

C915

A

1673-1999（2010）09-0071-03

楊世春（1985-），女，重慶人，湖南科技大學（湖南湘潭411201）法學院碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化。

2010-01-08