城市低保制度對受保對象的制度性社會排斥

單琦

城市低保制度對受保對象的制度性社會排斥

單琦

城市低保制度是保障困難群體基本生存權的一項根本制度。從受保對象的角度出發，運用質性研究方法，探討了城市居民最低生活保障制度在資格審查和具體實施過程中對保障對象造成的制度性社會排斥，提出了消除這種制度性社會排斥的措施。

城市低保；制度性社會排斥；質性研究

“城市低保”是城市居民生活最低保障的簡稱，是當前我國社會保障體系的重要組成部分。1999年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標志著城市居民最低生活保障作為一項法律制度已經正式確立。本文通過對低保對象進行訪談，并對訪談內容進行分析，了解在城市低保制度資格審查和具體實施過程中對受保對象造成的制度性社會排斥，以及這些排斥是如何產生的。

一、研究方法及案例概況

本文運用質性研究方法對所收集的6個案例進行分析，探討受保對象在低保政策實行過程中哪些方面受到了制度性的社會排斥。質性研究泛指采用歸納法而不是經由統計或其他量化程序產生研究結果的一種方法［1］。本次調查采用質性研究的原因有兩點：其一，目前我國學術界對城市低保的研究大多建立在量化研究或政策研究的基礎上，而進行質性研究的文章并不多；其二，在研究前筆者沒有預定的理論預設，調查結論均是在收集訪談案例的過程中逐步呈現出來的，這本身就符合質性研究的邏輯。本次調查的案例均在南京取得，主要是通過熟人介紹介入社區了解受保人員的情況，并在訪談后與受訪對象保持良好關系，進而用“滾雪球”的方式獲得更多的訪談對象。

二、社會排斥理論概述

社會排斥，原意是指大民族完全或部分排斥少數民族的種族歧視和偏見，這種偏見和歧視建立在一個社會有意達成的政策基礎上。而在近年來的社會政策、社會學研究上，社會排斥被賦予了更為深刻和廣泛的含義。

我國社會政策研究專家唐鈞認為：“社會排斥是游戲規則造成的。而社會政策研究的目標就是要修訂游戲規則，使之盡可能地惠及每一個社會成員，從而趨于更合理、更公平。所有的游戲規則都是雙刃劍，在它使一部分人成為‘贏者’時，另一部人就會成為‘輸者’。”

曾群等學者曾經將社會排斥歸納為五個方面：一是經濟領域的排斥；二是政治領域的排斥；三是社會關系領域的排斥；四是文化領域的排斥；五是社會福利領域的排斥，是指個人和團體不具有公民資格而無法享有社會權利，或者即便具有公民資格也被排斥出該社會的福利制度保障體系之外［2］。

本文所指的制度性社會排斥屬于曾群社會排斥分類的第五個方面。由于我國社會福利事業發展還不完善，很多相關法律法規還存在漏洞，因此，福利方面的排斥大多數與制度相關。當代社會排斥理論關注的焦點是社會機制、社會產品分配以及社會關系三個大的維度。城市低保本身并不制造社會排斥，但是，與低保制度有關的制度及其實施過程卻制造了社會排斥。下面從制度層面對城市低保人群造成的社會排斥進行分析和研究。

三、低保制度對受保對象的制度性社會排斥

城市低保人員受到的制度性社會排斥包括兩個方面：一是在申請低保之前的資格審查過程中，由于法律條文等種種規定和限制而使一些困難群體受到了排斥；二是受保對象在享受低保時，必須接受各種相對苛刻的條件，這不僅是對基本人權的剝奪，更是制度對弱勢群體的社會排斥。

（一）資格審查過程中的制度性社會排斥

1.制度上和管理中的漏洞

案例一：王女士，下崗職工，丈夫因犯罪進了監獄，只有一個女兒在外打工，自己沒有生活來源。

案例二：張女士，無業，丈夫在1988年失業。他們曾經以街頭擺攤為生，但由于近幾年市容整頓，不能再去擺攤，又找不到工作，沒有生活來源。

上述兩個案例申請低保時沒有被批準，充分說明了目前低保制度設計上和各地低保工作管理中存在的漏洞，對一些“應保”的對象造成了排斥。案例一中的王女士符合低保“最低生活保障線”要求，理應享受低保待遇，但卻因為丈夫的問題被排除在外。根據《江蘇省城市居民最低生活保障工作規程》第3章第7條的規定：各類服刑、勞教期內人員不能享受最低生活保障待遇。雖然丈夫犯了罪，但王女士并沒有錯，不能因此對她歧視而不給予她低保。案例二中的夫妻倆雖然不是完全沒有生活能力，也不是下崗職工，但他們的生活確實很困難。由于目前的政策沒有對此類無工作人員做出保障，加上周圍人對他們的誤會，使他們不被納入低保范圍。同時，目前基層的一些管理人員在理念上還存在著誤區，拒絕批準這些人員入低保。

2.戶籍制度造成的社會排斥

《城市居民最低生活保障條例》規定：持有非農業戶口的城市居民，共同生活的家庭成員，人均收入只有低于當地城市居民最低生活保障標準的才能申請城市低保。但我國正處于經濟迅速發展時期，情況比較復雜，這給低保工作帶來了具體的困難。

案例三：史先生，40歲，未婚，一直在南京打工，老家已經沒有土地，也沒有親人。由于前幾年工作受傷不能從事重體力活，也沒有一技之長，現在吃住都很困難。

由于史先生不具有城市戶口，所以不能在城市申請低保。同時，又由于遠離家鄉多年，家鄉的人都“認為他在南京發了財”，因此也無法回去申請低保，感覺被“孤立”了。

（二）實施過程中的制度性社會排斥

從以上分析可知，由于低保政策中一些資格審查制度的不合理使得一些生活貧困、理應受到救助的人被排斥在低保之外。據筆者的案例調查顯示，即使通過了嚴格的低保資格審查，被納入了低保范圍之后，在制度上仍然存在著比較嚴重的社會排斥。

1.公示制度對受保對象造成的社會排斥

根據《南京市城市居民最低生活保障辦法》規定：“區、縣民政部門對上報材料進行審查，對符合條件的對象，通知街道辦事處、鄉鎮人民政府或者社區居民委員會向社會公示……”公示的出發點是為了使城市低保制度更顯公平、透明，便于他人對受保對象進行監督，這是合理且正確的。但在實施過程中卻給很多受保對象或其子女造成了困擾。

案例四：丁女士是才申請到低保的，名單粘貼在大門口，鄰居對她指指點點，說了許多很難聽的話，她很難過，真想把低保退了。

案例五：郭阿姨告訴筆者：她小孩在上小學，自從申請低保公示后就一直不開心，同學笑話他，讓我不要申請低保。

貧困人口本來就生活在社會的底層，屬于弱勢群體。公示制度無疑是給他們貼上了一個負面標簽，使受保對象在精神上承受了很大壓力。公示使他們的“貧困不僅僅限于物質的和傷及人體的剝奪，也損害了人們的自尊、尊嚴和自我認同，堵塞他們參與決策過程、進入各種機構的途徑，使得這一群體之易受傷害的程度沿螺旋線上升。”［3］

2.對受保對象具體生活的種種限制

很多城市對受保對象做了種種限制，如北京市規定低保戶不準養狗，重慶市規定低保戶不準擁有空調，哈爾濱規定有高檔寵物、孩子自費擇校的不能享受低保。

案例六：葉大媽，家境貧寒，沒有工作，她養了一條寵物狗。收到街道辦事處“飼養寵物不得進低保”的通知后，為了領低保，忍痛將陪了她3年的“金毛獅王”送了人。

2003年3月7日，南京市政府辦公廳出臺的《南京市城市居民最低生活保障工作實施細則》第11條規定：擁有汽車、摩托車、手機、享用高檔煙酒等非生活必需高檔消費品，以及炒股、賭博、子女擇校和飼養寵物者不得領低保。這個細則當時曾引起廣泛爭論，很多人認為不準低保戶養寵物是對人權的一種褻瀆。最終，這場爭論引起了南京市人大常委會的重視，決定對此政策進行修改。2004年12月4日，將細則養寵物不得領取低保，修改為養高檔寵物不得享受低保。盡管只增加了兩個字，但較之以前的規定，更加人性化、科學化，進一步保障了人權。這次條例的修改也是南京市福利制度理念的一次轉變，表明城市低保應當是居民應享有的一項基本權利，而不能把它當做政府對貧困人群的施舍，以此對受保人做出種種硬性的限制。

3.強制要求享受低保者做義工

在訪談中還了解到，曾有社區規定要求領取低保的人參加義務勞動，打掃所在社區的衛生。據了解，2004年以前的 《南京市城鄉居民最低生活保障條例（草案）》中規定了低保人員有主動參加社區組織的公益性勞動的義務，但是，這一規定在2004年得到了修改，刪去了“履行義務”幾個字，這次修改得到了人們普遍的支持，認為這是將公民的受保障權真正落到了實處，而不是帶有強制勞動性質的救濟。

規定義務勞動的出發點是為了避免養懶漢，同時讓受保對象培養起回報社會的意識。但是，如果采用“強制勞動”，就容易讓受保對象產生這樣的想法：他們拿到低保是用他們的勞動換來的，這就削弱了城市低保制度的福利屬性。雖然客觀上有些低保人員會偷懶，但并不是所有人都是這樣。如果用強制做義工的方法迫使受保對象去勞動，那么，就是對受保對象正常獲取社會福利的一種排斥，逼迫他們以勞動換低保。

四、防止低保產生制度性排斥的措施

城市居民最低生活保障制度雖然是我國近幾年才建立的一項社會保障制度，但它是國家履行其對于城市貧困居民進行物質幫助以維護社會穩定的一項重要的社會制度。同時，最低生活保障權也是憲法上對公民的物質幫助權的最低生活保障范圍內的具體體現。通過上述案例和分析看到，城市低保制度不管是制度設計還是在具體的實施管理過程中都存在著對受保對象的社會排斥。不論是在未進入低保范圍之前的資格審查，還是在享受低保過程中的一些限制，都是從制度層面對受保對象造成的社會排斥，這種排斥的影響不僅是物質和經濟上的，更多的是精神方面的。

（一）消除資格審查中的制度性社會排斥

為了防止低保產生制度性排斥，在低保資格審查方面，應在各地的具體實施細則中作出更明確的界定。同時，為適應未來的戶籍制度改革，要考慮城市低保和農村低保的銜接，并將戶籍作為資格標準進行適當調整。

（二）消除實施過程中的制度性社會排斥

在管理方面，低保制度作為一項福利制度，應按照社會工作者的理念和追求來實行，享受低保應該是困難人群的一項基本權利，不應該做出種種限制，妨礙受保人員正常的生活需要。為了將政策落到實處，真正體現城市最低生活保障的福利性，必須在制度設計時全面考慮，仔細斟酌，避免在制度上對受保對象造成社會排斥。

[1]凌建勛，凌文輇，方俐洛.深入理解質性研究[J].社會科學研究，2003（1）.

[2]曾群，魏雁濱.失業與社會排斥：一個分析框架[J].社會學研究，2004（3）.

[3]石彤.社會轉型時期的社會排斥：國企下崗失業女工為視角[M].北京：北京大學出版社，2004.

D920.4

A

1673-1999（2010）09-0058-02

單琦（1985-），女，江蘇常州人，南京師范大學（江蘇南京210097）社會發展學院碩士研究生，研究方向為社會保障。

2009-12-25