當前信訪制度的困境及發展與創新

顏克偉，單英

當前信訪制度的困境及發展與創新

顏克偉，單英

信訪制度作為解決人民內部矛盾的一項重要舉措，是具有中國特色的民愿表達和糾紛解決機制。當前，隨著社會的發展、矛盾的突出，信訪制度面臨新的困境。分析了信訪制度的缺陷，提出了發展與創新對策。

信訪制度；困境；發展；創新

隨著社會經濟轉型，現行信訪救濟機制在大量社會矛盾面前表現出的軟弱和力不從心，已經成為社會普遍關注的問題。在新形勢下，正確審視現行信訪制度存在的問題，不斷完善和創新，對于更好地建構國家的權利救濟體系，有效解決群眾上訪問題具有重要意義。

一、當前信訪制度面臨的困境

當前我國信訪制度面臨的困境、存在的問題主要體現在以下幾個方面：

（一）溝通的困境

救濟渠道堵塞，矛盾積累。在現行信訪體制下，大量群眾上訪問題長期積壓，導致社會矛盾的不斷激化和上訪的不斷升級，由個體的上訪發展成群體性行為，由干部的一般矛盾發展成干群矛盾，甚至發展成突發社會事件，如果不及時改革現行信訪制度，人民群眾在經過不斷的上訪挫折后，這種單純制度性缺陷引發的社會問題很可能演變為信任危機及對政府合法性的懷疑，使黨和政府的執政根基受到一定程度的削弱，社會穩定基礎受到損害。

（二）功能的困境

信訪的權利救濟功能具有明顯的缺陷。信訪救濟最大的弊端在于非程序性和結果的不確定性。信訪救濟除憲法外沒有直接、具體的法律依據，新《信訪條例》只是一些對信訪工作的要求與處罰性的規定，缺乏一套清晰的、普適的運作規則和程序性規定。相反，支配信訪救濟的是一套因人而異、變動不居的規則。因此，與司法救濟相比，信訪不可能提供普適的和可預期的權利救濟。

（三）人治的困境

權責不明確，隨意性較大，人治色彩濃厚。一般而言，信訪機構設置上均低半格；信訪工作人員結構呈倒金字塔型，越向下越少，到鄉鎮一般為一人制。基層信訪部門處于無人辦案、無權辦案和無錢辦案的狀態，這與領導機關強調的將信訪工作解決在基層形成悖論。法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規范，各地信訪機構的職能和權力及運作方式有較大的差異，立案和處理視領導重視程度和信訪工作人員責任心、情緒而定，隨意性較大。由于責任不落實，信訪問題長期得不到解決，致使群眾反復進行信訪。

（四）和諧的困境

信訪活動組織化趨勢明顯，群體性事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發生。在利益主體或集團的利益通過制度性渠道表達不見效或者某些特殊因素的作用下，就會進行強制性的利益表達，從而對執政黨、政府施加壓力。信訪活動中，一些人為同一訴求跨地區、跨部門串聯和網上串聯赴省進京上訪。在嚴格的責任考核下當“疏”的一手難以生效，“堵”的一手便難以避免。少數地方使用暴力等手段攔截上訪群眾已是公開的事實，這將產生十分惡劣的政治后果，特別是導致基層激進主義的萌發，增加了街頭表達的可能性，這將嚴重影響社會和諧穩定。

（五）法治的困境

法制不健全，法治權威弱化。作為一種非正式程序，由于現行信訪缺乏嚴格的程序規范和實體標準隨意性大。實踐中，有的案件由于領導的批示，處理過于隨意，往往導致解決了一個舊的案件卻引發出更多的新案件。更值得關注的是，由于中國傳統法律中長期存在的“無訟”的法律觀念，人民群眾對走司法途徑不抱任何希望。長期以來，一些地區群眾信訪問題最終如何解決，主要看群鬧的程度，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，進而誘發了大量社會性的非法律尋求救濟行為，如越級上訪、群體上訪，這些無疑對國家的法治建設造成很大的負面影響。矯正司法不公與消解司法權威并存，客觀上導致現代國家治理基礎的弱化，現行信訪制度借助行政權威，承擔越來越重的公民權利救濟功能。在法治不健全的環境下，這種靠上級行政主體介入的途徑無疑能矯正某些司法不公，幫助一些群眾實現實質正義。但如果因此使廣大群眾把信訪視作優于司法救濟的一種權利，就使信訪功能嚴重錯位，并產生很大的負面效應。法治是現代國家的治理基礎。嚴格地講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟的手段之一，而司法救濟才是公民權利救濟最主要的形式。信訪制度作為一種民情上達、申冤維權的特殊通道，雖然對老百姓起著“寬慰劑”的作用，但以信訪救濟替代司法救濟的嚴重后果，無疑沖擊了國家司法機關的權威，從體制上弱化了現代國家治理的基礎。

二、信訪制度的完善與發展

（一）開創大信訪格局

考慮到目前我國將信訪機構整合為一的條件尚不成熟，建議由黨委牽頭，擴大信訪聯席會議制度，將人大、政府、法院、檢察院的信訪部門作為大信訪的主體。要重新構建信訪體系框架，整合信訪信息資源，進而建立起統一、權威的社會矛盾處理機制，探索“大信訪格局”，并通過立法統一規范信訪工作，從而建立高效的信訪監督監察機制，其核心觀點是擴大信訪機構的權力，使之具有調查、督辦，甚至彈劾、提議罷免等權力［1］。

在中國這樣一個行政主導的國家，在司法難決問題以真正獨立的情況下，需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統來了解社會存在的問題，了解民眾的需要，并通過賦予信訪機構實實在在的權力，樹立信訪機構的權威來解決社會問題［2］。我們可以參照國外通行的監察專員、申訴專員等制度，考慮將現有的政府信訪機構與監察機構合并，成立獨立的監察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領域及國家公共事業運營機構的各類投訴，向各級人大負責并報告工作。

（二）完善人大信訪制度

一要以人民代表大會制度建設為中心。通過完善人大及其代表對信訪活動的制度化參與，不僅有助于強化代表與選民的聯系，體現其政治溝通、政治代議的功能，而且還有助于其權利救濟和權力監督權的有效實施，從而督促政府和司法機關依法行政和公正司法，保證公民政治參與的通暢與有序。只有把信訪制度的改革與人民代表大會制度建設結合起來，按照代議制政府的原理來構建社會糾紛與矛盾處理機制，才能成功地實現信訪資源的整合和制度的創新。

二要充分發揮人大代表的作用。當前各地應推出代表定期接待選民、代表參與信訪、設立代表熱線電話等代表工作和信訪工作新舉措，一方面可以彌補代表與選民聯系及了解社情民意等方面的先天不足；另一方面也為各級信訪工作走出黨政化處理信訪的模式，實現法治化的轉變和重新定位提供條件。改變目前信訪工作中人大代表基本缺位的現象，人大代表連著兩端：一頭是國家機關；一頭是人民群眾。代表把國家和人民聯系起來。換句話說，現行信訪制度是一種制度外的安排，正常的公民訴求和意見表達路徑應當是找人大代表訴說。建議充分發揮人大代表在信訪工作中的主力軍作用，人大代表每月應當設立固定的時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關他們的問題或提供咨詢，建立起暢順的民意表達機制，促進我國社會全面協調可持續發展。

（三）加快信訪的司法改革

法律、法規是保障信訪工作上通下達的最可靠的保障。當前，面對信訪工作存在的一些問題，更應該注重從司法層面進行深化改革，樹立司法權威，促使民眾積極通過司法維護自身權益。司法救濟的阻滯是信訪制度存在的根本原因，改革信訪制度必須從加強司法權威著手。司法的不獨立是我國目前司法中存在的弊病和根源，一定程度上而言，正是因為司法審判工作存在的腐敗和隨意性，消解了公民對司法的信任。新的信訪條例中的一些具體規定，對已經或依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機構不予受理，但應當告知信訪人依法向有關機關提出，信訪人對各級人大及其常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向上述機關提出。以上規定在一定程度上將不屬于信訪功能范圍的內容適當剝離出去，在一定程度上回歸了信訪制度作為收集和傳達民意與公民政治參與途徑的本質，同時，也為司法預留了合理的空間。因此，在信訪制度改革的同時，應加快司法改革［3］。

三、信訪制度的創新

近年來，官方和學界互動掀起了一場關于我國信訪制度改革與創新的大討論，試圖找出一條具有中國國情的政治溝通與公民權利救濟的有效路徑。本文綜合、歸納各家思想，得出信訪制度創新的幾條路徑：

（一）問責制

這項制度的核心是信訪機構和工作人員的責任制及其嚴格監督，具體內容由依法確定信訪主體、規范信訪行為、明確信訪責任、加強信訪監督和提高信訪水平五個方面構成。健全信訪責任制的重點是健全信訪執法制度，包括法律法規分解制度、信訪公示制度、信訪法律規范宣傳制度、培訓信訪人員制度、信訪情況報告制度和信訪承辦人員違法行為責任追究制度。可以在各部門之間進行信訪案件管轄分配，按照“誰主管、誰負責‘的原則處置，防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。同時，突出申報終結單位的工作責任，信訪終結機制中確定“誰申報、誰負責”的工作標準，明確規定了申報終結的單位負責人應當在終結申報表上簽署意見經市政府審核后，認定申報終結的信訪事項的處理確有錯誤的，不予批準；錯誤嚴重或導致嚴重后果的，依照中紀委、監察部、國家信訪局的有關規定進行信訪工作責任的追究。

（二）聽證制

申報單位應當在完成專門聽取信訪人的訴求并予以全面核查，告知信訪人有權選擇律師為其提供法律幫助，進而組織公開聽證會，并經過集體研究后方可申報終結，力爭通過嚴格的程序規范。在聽證程序設計中，可以嘗試引入了第三方介入模式，通過公信力較高的人大代表、政協委員等人士的參與，使聽證會自始至終在陽光下運行，公開、公平、公正地聽取雙方意見，作出聽證評判意見，未超過半數聽證員認可的，申報單位不得申報終結。如此設計，突出一個理念，就是擴大信訪終結機制的社會參與面，讓社會來監督政府部門是否依法辦事，限縮無理信訪老戶與政府部門博弈的空間。

（三）終結制

在“息紛止爭”的意識前提下，創立無理纏訪終結機制。這個機制是山東省青島市政法機關首先創立并予以實踐的，該機制的基本內容是：對部分確無問題可解決但又纏訪不斷的涉法信訪人，由政法部門提出處理意見，并分別經局長辦公室或檢委會、審委會研究確定，由各部門的主要領導簽字上報由政法委、政法各部門領導、以及地方政府信訪局參加的涉法信訪聯席會議研究，不再列入接訪、登記和考核范圍，并向有關上級部門報告備案［4］。

（四）法制化

一個法治的社會必然是一個秩序良好的社會，整個社會必然在一定的社會規范中運作，而在現行信訪制度下，信訪可以說是一個缺少規則的權利救濟，信訪主體的活動在無序中進行。如何使信訪制度擺脫這些困擾，適應政治文明的發展要求，是我們必須面對的問題。要改變現狀，就必須對信訪制度進行重構，切實做到信訪工作目標性與操作性的統一，重新定位信訪主體的權利義務，信訪機構的性質、工作范圍等內容，使信訪活動走上規范化、法治化的軌道。基于上述考慮，信訪法制化是信訪制度面臨的首要問題。

（五）靈活化

探索多樣化處理問題的方式，借鑒國外的先進經驗，注重突出信訪處理靈活便捷的特點，有必要建立法律援助機構、社會中介組織參與預防和化解群體性事件的有效機制和方法，發展社會力量參與調處信訪問題的各種形式和載體，綜合運用咨詢教育、協商、調解等方法及時處理信訪問題，甚至在必要時采取一些階段性的措施和方法。堅持政策的原則性與方法的靈活性相結合的原則。對信訪群眾的過高或不合理的要求，在原則上不能讓步，一味屈服于壓力而亂開口子、許愿息事，就容易為日后的工作遺下漏洞，造成被動。要從正面疏導、心理調節和利益補償的積極層面，滿足信訪群眾的合理要求。

[1]趙東輝.信訪的體制瓶頸亟待突破讓民意順暢上達[J].瞭望東方周刊，2003（40）.

[2]趙凌.信訪改革引發爭議[N].南方周末，2004-11-18.

[3]羅春偉.和諧社會視野下信訪制度的變革之道[J].行政與法，2009（2）.

[4]于向陽.論法治信訪建設[J].山東社會科學，2005（2）.

C915

A

1673-1999（2010）09-0074-02

顏克偉（1983-），男，湖南沅陵人，云南大學（云南昆明650091）公共管理學院政治系2008級碩士研究生，研究方向為民族政治與公共行政；單英，女，云南西雙版納人，云南大學公共管理學院政治系民族政治與公共行政專業2009級碩士研究生。

2009-12-25