論檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的邏輯機(jī)理與程序設(shè)計(jì)

劉 超

(華僑大學(xué) 法學(xué)院,福建 泉州 362021)

論檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的邏輯機(jī)理與程序設(shè)計(jì)

劉 超

(華僑大學(xué) 法學(xué)院,福建 泉州 362021)

當(dāng)下各界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否成為環(huán)境民事公益訴訟的原告存在爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟,除了由檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)公正的功能及其權(quán)力內(nèi)容作為基礎(chǔ)之外,還有其自身演進(jìn)與展開(kāi)的邏輯理路。有些國(guó)家和地區(qū)以檢察機(jī)關(guān)作為原告構(gòu)建了各具特色的、卓有成效的環(huán)境民事公益訴訟制度,我國(guó)也應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)踐,構(gòu)建完善的環(huán)境民事公益訴訟制度體系。

環(huán)境民事公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);邏輯機(jī)理;程序設(shè)計(jì)

近年來(lái),我國(guó)環(huán)境事件頻繁發(fā)生,其頻度之高、影響之劇、后果之嚴(yán)重已引起世人矚目。環(huán)境惡化已經(jīng)成為直接危害國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。解決現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)是一個(gè)立體系統(tǒng)工程,本文的研究將表明,檢察機(jī)關(guān)作為法定主體提起環(huán)境民事公益訴訟是構(gòu)建完整的環(huán)境公益訴訟制度的必然要求。

一、環(huán)境法制發(fā)展進(jìn)程中環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在需求

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境代價(jià),人口驟增、生態(tài)惡化、氣候變暖、環(huán)境污染等重大難題已經(jīng)成為中國(guó)取得可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。解決環(huán)境問(wèn)題、應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)是一個(gè)綜合、立體的系統(tǒng)工程,需要采取多種手段協(xié)同努力。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看,近些年來(lái)我國(guó)為了保護(hù)環(huán)境作出了多層次有效努力,“大部制”改革為完善環(huán)境執(zhí)法提供了契機(jī),從而也對(duì)完善環(huán)境公益訴訟制度提出了需求。

(一)立法層面環(huán)境法律體系的構(gòu)建

作為從20世紀(jì)70年代才開(kāi)始起步的新興部門法,我國(guó)的環(huán)境法經(jīng)歷了從“無(wú)法可依”到“立法體系已基本完成”的階段,除了全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《環(huán)境保護(hù)法》和5部污染控制法和與9部自然資源保護(hù)法外,還有為數(shù)眾多的行政法規(guī)、地方立法,僅環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就有數(shù)百項(xiàng)之多,可見(jiàn)我國(guó)已經(jīng)非常重視環(huán)境保護(hù)的法律路徑。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,很多環(huán)境法律在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)制度實(shí)施績(jī)效不佳,這固然有環(huán)境立法脫離現(xiàn)實(shí)、嚴(yán)重超前或者滯后的弊病等因素,但已有的環(huán)境法律如何落實(shí)更為重要。

(二)環(huán)境保護(hù)部的成立與加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的努力

2008年全國(guó)人大會(huì)上進(jìn)行的“大部制”改革為更為有效解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題迎來(lái)了新的契機(jī)。“大部制”改革作為行政管理體制上的一次深刻的改革,被人們稱之為有史以來(lái)最大、最重要的“分權(quán)改革”,其目的就是要將決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)有效地分立開(kāi)來(lái),同時(shí)又要把以前多個(gè)部門的執(zhí)行權(quán)力集中到一起,以最大限度地避免政出多門,管理混亂。官方解釋和民間評(píng)論普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)部的成立是“大部制”改革的“亮點(diǎn)中的亮點(diǎn)”,從國(guó)務(wù)院直屬單位的國(guó)家環(huán)保總局升格為國(guó)務(wù)院組成部門的環(huán)保部,可以更多地直接參與國(guó)家的綜合決策,解決環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題也就更方便、更有效、也更有力量。因此,環(huán)保部的成立的最重要意義在于加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法,以此促進(jìn)人類和環(huán)境的和諧關(guān)系,確保人民的生活水平和健康水平的不斷提高。

(三)環(huán)境司法層面的改進(jìn):環(huán)境公益訴訟制度拓展的時(shí)代契機(jī)

司法是維護(hù)社會(huì)正常秩序的最后一道屏障,環(huán)境保護(hù)需要立體保護(hù),如果環(huán)境司法層面沒(méi)有相應(yīng)改進(jìn),則所有努力將面臨功虧一簣的境地,這為環(huán)境公益訴訟制度拓展提供了良好契機(jī)和時(shí)代需求。環(huán)境資源對(duì)于人類而言同時(shí)具有兩種功能,它既具有作為人類的勞動(dòng)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)功能,也同時(shí)具有作為人類生境的生態(tài)功能。所以,在傳統(tǒng)的訴訟模式和框架下,個(gè)人為了自身的“環(huán)境私益”所提起的訴訟可能會(huì)達(dá)到“主觀為私益,客觀為公益”的效果,比如生活在排放污水企業(yè)周邊的居民為了自身生活用水或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水(比如養(yǎng)殖業(yè))不被污染而對(duì)排污企業(yè)提供的訴訟,主觀上是為了保護(hù)自身的環(huán)境權(quán)益,①這時(shí)個(gè)人為保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益而提起的訴訟具體是尋求公民環(huán)境權(quán)中環(huán)境資源利用權(quán)的救濟(jì),這種訴訟的本身也是行使環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán),參見(jiàn)呂忠梅.溝通與協(xié)調(diào)——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005:44-48.但客觀上也能達(dá)到保護(hù)公共環(huán)境的效果。但是,大多數(shù)情況下,不屬于私人所有的公共資源則經(jīng)常陷入“公地悲劇”而無(wú)人照管的局面,企圖以拓展傳統(tǒng)私益訴訟制度的努力必將使得對(duì)環(huán)境公益的救濟(jì)陷于客觀不能的現(xiàn)狀,因此,需要發(fā)展和構(gòu)建專門的環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是一種對(duì)應(yīng)于“環(huán)境私益訴訟”的特殊的訴訟活動(dòng),具有“主觀為公益”的特殊性,它以保護(hù)環(huán)境公共利益為直接目的。

近些年來(lái),環(huán)境公益訴訟成為了中國(guó)當(dāng)下社會(huì)的一個(gè)“焦點(diǎn)”,環(huán)境公益訴訟的討論應(yīng)該已經(jīng)度過(guò)了“要不要”的階段,理論界和實(shí)務(wù)界開(kāi)始把關(guān)注重點(diǎn)放在多提出解決問(wèn)題的方案,尤其是具有操作性的司法實(shí)踐方案。[1]環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。②也有論者根據(jù)提起訴訟的原告身份把環(huán)境公益訴訟細(xì)致劃分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型、五種具體形式,其中普通環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟,環(huán)境公訴包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形式,參見(jiàn)別濤.中國(guó)環(huán)境公益訴訟的立法建議[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)[J].2006(6).這里重點(diǎn)討論環(huán)境民事公益訴訟制度。環(huán)境民事公益訴訟,是指一定的組織和個(gè)人為直接維護(hù)環(huán)境公益,對(duì)侵害環(huán)境公益者提起訴訟并要求其承擔(dān)民事責(zé)任,由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。相對(duì)于傳統(tǒng)民事訴訟,環(huán)境民事公益訴訟具有訴訟目的的公益性、起訴主體和責(zé)任主體的廣泛性[2]以及社會(huì)效果上的預(yù)防性[3](P15)等顯著特征。現(xiàn)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格眾說(shuō)紛紜、爭(zhēng)議不斷,集中在檢察機(jī)關(guān)能夠作為環(huán)境公益訴訟的原告。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有理論上合理性和現(xiàn)實(shí)必要性,并且在制度設(shè)計(jì)上具有可行性。我們可以細(xì)致剖析監(jiān)察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的內(nèi)在邏輯機(jī)理,并具體設(shè)計(jì)其程序機(jī)制。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的邏輯機(jī)理

檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟,除了由檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)公正的功能及其內(nèi)容作為基礎(chǔ)之外,還有其自身演進(jìn)與展開(kāi)的邏輯理路。從根本上而言,檢察權(quán)以維護(hù)社會(huì)公益為目的,環(huán)境公益是現(xiàn)代社會(huì)極為重要、面臨重大威脅、需要強(qiáng)力救濟(jì)的一種社會(huì)公益,其法律形式體現(xiàn)為環(huán)境權(quán),因此,它也必然是檢察權(quán)預(yù)期保障的范疇。同時(shí),訴的利益在法律個(gè)人主義方法論向整體主義方法論兼顧的背景下,也當(dāng)然要拓展到環(huán)境公益。這些都構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)以提起環(huán)境民事公益訴訟保障環(huán)境公益的邏輯機(jī)理。

(一)權(quán)利基礎(chǔ)——環(huán)境權(quán)的保障對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)在需求

現(xiàn)代法律是權(quán)利法,必須以保障特定權(quán)利為中心,權(quán)利的實(shí)質(zhì)是特定的利益。“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”。反言之,救濟(jì)機(jī)制得以存在的合法性在于它是保障權(quán)利的需要,所以,環(huán)境民事公益訴訟也必須確立其程序運(yùn)行的基礎(chǔ)——即環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)的性質(zhì)決定了它在關(guān)注個(gè)體環(huán)境利益的同時(shí)也需要維護(hù)環(huán)境公益。目前,很多國(guó)家的環(huán)境民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)直接以保障公民環(huán)境權(quán)利為中心,以具體程序性規(guī)定維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益,例如美國(guó)的“公民訴訟制度”、日本的公害糾紛行政處理制度和公害健康受害行政補(bǔ)償制度等。

環(huán)境權(quán)理論制度以整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象和制度設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn),要求對(duì)環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值肯定,對(duì)環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值重新定位,反映了人類對(duì)于環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值的追求。[4](P133)資源的環(huán)境利益超越了傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等權(quán)利范疇和侵權(quán)理論與制度保護(hù)的范圍,需要?jiǎng)?chuàng)建的是一種全新的權(quán)利體系與制度。這一理論與現(xiàn)實(shí)背景決定了環(huán)境權(quán)理論的理論特色,即環(huán)境權(quán)是一種體系化的權(quán)利,是不同性質(zhì)的權(quán)利遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則建立起來(lái)的“權(quán)利束”。這個(gè)“權(quán)利束”是一個(gè)復(fù)合性的權(quán)利而不是單一的權(quán)利,它作為一項(xiàng)基本的獨(dú)立的人權(quán)具有整體性與個(gè)體性相統(tǒng)一、公權(quán)與私權(quán)相統(tǒng)一的屬性。因此,環(huán)境權(quán)背后體現(xiàn)的利益也必然是整體性環(huán)境公益與個(gè)體性環(huán)境私益的結(jié)合體。而傳統(tǒng)的民事訴訟理論制度是以救濟(jì)個(gè)人利益為預(yù)期的制度設(shè)計(jì),必然會(huì)忽視環(huán)境公益。因此,需要特定機(jī)關(guān)代表國(guó)家從維護(hù)環(huán)境公益角度出發(fā)防治環(huán)境侵害行為,而只有實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合才能保障復(fù)合性的環(huán)境權(quán)。正如上述分析,檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家維護(hù)環(huán)境公益最好的代表者。

(二)程序基礎(chǔ)——訴的利益的拓展與檢察機(jī)關(guān)保障環(huán)境公益的邏輯演進(jìn)

傳統(tǒng)民事侵權(quán)行為不具有負(fù)外部性,此時(shí)的訴權(quán)理論主張實(shí)體權(quán)和訴權(quán)之間是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系,訴權(quán)是實(shí)體權(quán)利的請(qǐng)求權(quán),只有實(shí)體權(quán)利受到侵害或者威脅事實(shí)時(shí)才能產(chǎn)生程序法的上訴權(quán)。但是,環(huán)境侵權(quán)行為具有負(fù)外部性,對(duì)個(gè)體環(huán)境權(quán)利的侵犯還會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益的損害,因此,原有的訴訟模式不能解決有效救濟(jì)環(huán)境權(quán)。而訴的利益理論凸顯了必須有專門機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益的代表才能救濟(jì)環(huán)境權(quán)。

“訴的利益”,即原告就其私權(quán)主張請(qǐng)求法院予以裁判時(shí)所必須具備的必要性,所以又稱為權(quán)利保護(hù)利益或者權(quán)利保護(hù)必要。由此,在大陸法系,訴的利益成為權(quán)利保護(hù)要件之一,在具體案件當(dāng)中,如果原告的起訴被認(rèn)定不具有訴的利益,則案件不會(huì)進(jìn)入實(shí)體審理程序。在傳統(tǒng)民事訴訟模式下,公民僅能對(duì)個(gè)體受到侵害利益主張權(quán)利救濟(jì),而公共利益部分則被排除。而環(huán)境侵權(quán)行為同時(shí)侵害了個(gè)體環(huán)境利益與環(huán)境公益。如何通過(guò)訴訟途徑保護(hù)環(huán)境公益?前提是原告具有訴的利益,法院就完全可以通過(guò)擴(kuò)張解釋將環(huán)境公益作為起訴者新的利益請(qǐng)求(如美學(xué)利益、休閑娛樂(lè)利益)納入到利益保護(hù)框架中來(lái),但在觀念上尚不能被廣泛接受,而且這一處理也需要全民環(huán)境意識(shí)提高才能保護(hù)環(huán)境公益。而檢察機(jī)關(guān)作為原告代表環(huán)境公益,這樣當(dāng)然對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟享有訴的利益,很方便提起訴訟,保障環(huán)境公益。

(三)方法論基礎(chǔ)——檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公民訴訟原告是法律從重視個(gè)人到兼顧整體的需要

訴的利益的公益化擴(kuò)展、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟以維護(hù)環(huán)境公益,這實(shí)質(zhì)上與現(xiàn)代法學(xué)方法論的變遷緊密相關(guān)。個(gè)人主義方法論與整體主義方法論是社會(huì)科學(xué)研究中對(duì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展有著相當(dāng)重要影響的方法論。個(gè)人主義方法論是一種立足于個(gè)人視角研究學(xué)科問(wèn)題的方法論體系,它以個(gè)人為分析問(wèn)題的基點(diǎn),通過(guò)對(duì)個(gè)人行為、動(dòng)機(jī)、目的、偏好等方面的分析,來(lái)展現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的基本脈絡(luò)。整體主義方法論,它指的是以整體作為研究的基點(diǎn),通過(guò)群體行動(dòng)的分析說(shuō)明該學(xué)科的基本立場(chǎng)與基本內(nèi)容的方法體系。[5](P80)個(gè)人主義方法論堅(jiān)持的前提是,“任何行為都是由一些個(gè)人做出來(lái)的”、“社會(huì)的基礎(chǔ)是個(gè)人行為”和“整體無(wú)法被量化”。[6](P34)個(gè)人主義方法論為私法所秉持,無(wú)論是私人實(shí)體權(quán)利的設(shè)定還是法律訴訟途徑的救濟(jì)都是從個(gè)體出發(fā)、以個(gè)人為單位的。這種思維路徑在傳統(tǒng)私權(quán)體系下具有合理性。但環(huán)境權(quán)具有公共性和私人性的雙重屬性,個(gè)人環(huán)境權(quán)與整體環(huán)境權(quán)交織在一起,這來(lái)源于我們對(duì)于環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能這雙重功能的認(rèn)識(shí)與保護(hù),也來(lái)源于對(duì)人的社會(huì)屬性與自然屬性這雙重屬性的重新認(rèn)識(shí)。所以,在法律認(rèn)識(shí)論中要兼顧個(gè)人主義方法論與整體主義方法論。因?yàn)樵诃h(huán)境公益保護(hù)領(lǐng)域而言,秉持個(gè)人主義方法論的實(shí)體法和程序所堅(jiān)持的權(quán)利行使及救濟(jì)視角,在訴訟法中將原告資格限于具有足夠利害關(guān)系的本人,這種制度設(shè)計(jì)在傳統(tǒng)社會(huì)并沒(méi)有問(wèn)題,但在現(xiàn)代社會(huì),尤其是在環(huán)境損害領(lǐng)域,受害人往往人數(shù)眾多,并且往往找不到特別明確的、傳統(tǒng)意義上的受害人,越是影響重大的環(huán)境損害越是難以與某個(gè)個(gè)人所受的具體損害聯(lián)系起來(lái)。如果堅(jiān)持傳統(tǒng)的訴訟制度,那么,對(duì)于這些更加嚴(yán)重的損害,就沒(méi)有人可以提起訴訟,而這毫無(wú)疑問(wèn)將損害全社會(huì)的利益。所以,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)依靠個(gè)體環(huán)境私益訴訟很難實(shí)現(xiàn),“公地悲劇”揭示個(gè)體理性可能會(huì)導(dǎo)致集體非理性,這時(shí)也需要吸收整體主義方法論指導(dǎo)的以整體環(huán)境公益作為分析單位和著眼點(diǎn),有利于從環(huán)境公益上考慮法律在重構(gòu)社會(huì)秩序、厘清社會(huì)關(guān)系中的作用。

三、檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的具體法律制度程序設(shè)計(jì)

(一)以擴(kuò)大法律解釋的方式確立檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟原告地位

現(xiàn)在對(duì)于多種主體提起環(huán)境民事公益訴訟最大的制度障礙在于我國(guó)《民事訴訟法》已經(jīng)對(duì)原告主體資格作出了明確規(guī)定,即該法第108條規(guī)定:有權(quán)提起訴訟的“原告是與被告有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)克服現(xiàn)行的“原告資格”限制?一種路徑是通過(guò)更新立法來(lái)重新賦予公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)的原告資格,但此舉必然要更新相關(guān)系列法律制度,而在成文法背景下法律要保持相對(duì)穩(wěn)定性,不宜變動(dòng)過(guò)快。因此,可以考慮另一種通過(guò)擴(kuò)大法律解釋的路徑,對(duì)現(xiàn)行的“原告資格”進(jìn)行目的解釋——直接利害關(guān)系的規(guī)定是為了保護(hù)其背后的利益,通過(guò)擴(kuò)大法律解釋,這種利益的損害不僅僅指涉經(jīng)濟(jì)利益,而且也包括一些非實(shí)質(zhì)性的損害,如美感損害、美好環(huán)境享受利益的損害等,并且要確立環(huán)境私益與環(huán)境公益的內(nèi)在關(guān)聯(lián),檢察機(jī)關(guān)可以也必須作為環(huán)境民事公益訴訟原告來(lái)提起訴訟,以保護(hù)現(xiàn)有民事訴訟框架下環(huán)境私益訴訟所不能保護(hù)的非經(jīng)濟(jì)性利益和環(huán)境公益。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍

環(huán)境公益的保護(hù)必須鼓勵(lì)公眾參與,需要公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)三類主體作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。基于效率原則和避免資源浪費(fèi),這三方主體在提起環(huán)境民事公益訴訟范圍必須有所分工。必須限定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍,因?yàn)?(1)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)需要承擔(dān)多種法定社會(huì)功能;(2)檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共資源,其啟動(dòng)必須遵循節(jié)約原則;(3)正如有學(xué)者質(zhì)疑的,檢察機(jī)關(guān)以多重身份和角色介入到民事訴訟,其所行使的民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然會(huì)導(dǎo)致法院中立地位難保,其特殊的地位和權(quán)利(權(quán)力)也會(huì)產(chǎn)生使其與對(duì)方當(dāng)事人之間的平等對(duì)話的困難。所以,檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境民事公益訴訟的范圍必須嚴(yán)格進(jìn)行法律限定,其原則是:(1)必須是影響重大的環(huán)境事件,環(huán)境侵害主體勢(shì)力強(qiáng)大、力量雄厚,個(gè)體公民和社會(huì)團(tuán)體難以應(yīng)對(duì);(2)行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的,損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為。

(三)檢察機(jī)關(guān)與行政部門的協(xié)調(diào):檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的行政程序前置

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)行使不同類型的公共權(quán)力,以共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的。但環(huán)境行政主管部門直接以貫徹執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的方針、政策和法律法規(guī),以保護(hù)環(huán)境為首要職能。只有當(dāng)環(huán)境行政主管部門在環(huán)境公益保護(hù)中的客觀不能的情況下,才需要監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入。所以,必須注重檢察機(jī)關(guān)以提起訴訟形式和環(huán)境行政主管部門以執(zhí)法形式在保護(hù)環(huán)境公益中的協(xié)調(diào)。如果一味重視環(huán)境民事公益訴訟形式來(lái)保護(hù)環(huán)境公益,也會(huì)造成公共行政資源的浪費(fèi)。所以,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)應(yīng)設(shè)立行政前置程序,檢察機(jī)關(guān)在決定提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí),可以告知環(huán)境行政主管部門,以督促其采取有效措施以保護(hù)環(huán)境公益。只有行政執(zhí)法在一定期限內(nèi)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果時(shí),才能由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟。

(四)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法者的威懾:檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的告知程序

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟不僅僅是為了追究環(huán)境危害者的責(zé)任,根本上還是為了制止環(huán)境違法行為,維護(hù)環(huán)境公益。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備進(jìn)入訴訟程序時(shí),若能威懾違法者,起到警示其停止環(huán)境不法行為并采取積極行為消除對(duì)環(huán)境不利影響行為的效果時(shí),檢察機(jī)關(guān)已不需要再提起訴訟。因此,為了節(jié)約公共資源,檢察機(jī)關(guān)在決定提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí),可以采取類似于環(huán)境法律制度中限期治理通知書(shū)的形式,對(duì)潛在的被告發(fā)出內(nèi)容和格式符合法律要求的通知,如果被通報(bào)人沒(méi)有停止違法行為并且采取積極措施消除不利環(huán)境影響,檢察機(jī)關(guān)就可以向法院起訴。

(五)檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任承擔(dān)

我國(guó)民事訴訟法針對(duì)環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性,環(huán)境侵害者和受害者之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。因此,需要在環(huán)境侵害案件中實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和責(zé)任倒置原則,規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟同樣適用舉證責(zé)任倒置原則,但考慮到檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),具有調(diào)查取證、證據(jù)保全等方面的優(yōu)勢(shì),因此,應(yīng)分配給檢察機(jī)關(guān)一定的舉證責(zé)任。

(六)檢察機(jī)關(guān)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

檢察機(jī)關(guān)作為原告代表國(guó)家為維護(hù)環(huán)境公益而提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí),事先不用繳納訴訟費(fèi)用,當(dāng)原告勝訴時(shí),由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用。當(dāng)原告敗訴時(shí),免除原告訴訟費(fèi)用,即由國(guó)家承擔(dān)法院審理案件的審判費(fèi)用,實(shí)現(xiàn)審判成本的“公共負(fù)擔(dān)”,并設(shè)立專門的基金來(lái)負(fù)擔(dān)敗訴原告的律師費(fèi)用、鑒定費(fèi)用等。

(七)限制檢察機(jī)關(guān)撤訴制度

檢察機(jī)關(guān)提起的是環(huán)境民事公益訴訟,《民事訴訟法》第13條規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。”但環(huán)境民事公益訴訟并非是為了環(huán)境私益,而是為維護(hù)環(huán)境公益進(jìn)行的訴訟,所以,一旦法院受理后,檢察機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)要求撤訴,并應(yīng)按照法庭要求,積極參加庭審等訴訟活動(dòng)。

(八)環(huán)境民事公益訴訟時(shí)效制度

我國(guó)《民法通則》第135條規(guī)定:“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為二年,法律另有規(guī)定的除外。”《環(huán)境保護(hù)法》第42條規(guī)定“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年,從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害起時(shí)計(jì)算。”但環(huán)境侵害具有長(zhǎng)期性、潛伏性、累計(jì)性特征,需要相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間才能被人們所認(rèn)識(shí),而對(duì)于環(huán)境違法行為與環(huán)境公益受損的因果關(guān)系的確立更多地受到科技發(fā)展水平的制約,因此,在訴訟時(shí)效上應(yīng)給予一定的放寬。

四、代結(jié)語(yǔ):檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐試點(diǎn)

環(huán)保部的成立為增進(jìn)環(huán)境執(zhí)法效果提供了有利契機(jī),此時(shí)也更需要改進(jìn)環(huán)境司法以期發(fā)揮多種類型制度在保護(hù)環(huán)境公益中的協(xié)同作用。檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟是解決我國(guó)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻環(huán)境問(wèn)題、保護(hù)環(huán)境公益、救濟(jì)環(huán)境權(quán)的需要,而我國(guó)現(xiàn)有的法律制度體系和檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職能也為檢察機(jī)關(guān)作為原告提供了可行性。我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟也已經(jīng)有不斷成為法律實(shí)踐,如2007年四川省閬中市檢察院日前對(duì)該市群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染損害糾紛一案提起訴訟并且勝訴,2008年11月,江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院和無(wú)錫市檢察院共同出臺(tái)的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》規(guī)定人民檢察院對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件,有權(quán)向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。2008年12月,云南省昆明市和玉溪市中級(jí)人民法院環(huán)境資源保護(hù)審判庭相繼成立,在云南省環(huán)保審判庭的司法實(shí)踐所適用的模式是,檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)過(guò)依法登記的,以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)保公益訴訟。這些都表明檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)有實(shí)踐的迫切需求,其自身也根據(jù)實(shí)踐需求在發(fā)生制度上的自發(fā)演進(jìn),但還沒(méi)有形成完整的制度體系。在此基礎(chǔ)上,我們應(yīng)該適時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)需求,重視檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟中的獨(dú)特而重要的作用,構(gòu)建完善的具體法律制度體系。

[1]陳晶晶.呂忠梅代表建議賦予個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟權(quán)利[N].法制日?qǐng)?bào),2007-03-09.

[2]呂忠梅.看清環(huán)境公益訴訟真面目[N].法制日?qǐng)?bào),2007-04-15.

[3]鄭春燕.論民眾訴訟[J].法學(xué),2001,(4).

[4]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000.

[5]常怡,黃娟.司法裁判供給中的利益衡量:一種訴的利益觀[J].中國(guó)法學(xué),2003,(4).

[6]張宇燕.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度選擇--對(duì)制度的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1992.

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“環(huán)境友好型社會(huì)中的環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制研究”(編號(hào):06&ZD034);NRDC(美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì))委托項(xiàng)目——“中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度研究”。

劉超(1980-),男,法學(xué)博士,華僑大學(xué)法學(xué)院講師,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所研究人員,主要從事環(huán)境法學(xué)研究。