城鄉統籌視野下西部“丘區”土地流轉分析
——以四川省樂山市井研縣大水灣村為例

張繼蘭

（樂山師范學院 政法系，四川 樂山 614004）

□經濟與管理

城鄉統籌視野下西部“丘區”土地流轉分析
——以四川省樂山市井研縣大水灣村為例

張繼蘭

（樂山師范學院 政法系，四川 樂山 614004）

統籌城鄉發展是縮小城鄉差距的重要舉措，按照中央的部署，城鄉社會經濟發展一體化體制與機制將在2020年基本建立。西部丘陵地區多是偏遠的農村，自然條件不好，經濟比較落后，產業化發展不足。受諸多不利因素影響的西部丘陵地區如何實現土地流轉與城鄉統籌是新農村建設中亟待解決的重要問題。位于西部丘陵地區的大水灣村，因地制宜，選擇了茨竹種植和生態養殖為主導產業，對土地實行了流轉，實現了土地的規模化經營，增加了農民的收入并提高了土地的比較效益。大水灣村城鄉統籌、土地流轉的成功試驗為西部丘陵地區提供了很好的參考。

西部丘陵地區；土地流轉；產業支撐

根據中共中央十七屆三中全會精神，統籌城鄉經濟社會發展，建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制將在2020年基本實現。作為西部主要地形之一的丘陵地區，交通不發達，經濟落后，產業化生產不足，且田塊平整度較差，不利于農業生產的大規模作業，農民科學文化素質也不高。在這樣特殊的地理環境和經濟條件限制下，西部丘陵地區如何按照統籌城鄉發展，以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的要求，加快農村地區的經濟社會發展速度，最終實現城鄉一體化發展，的確是一個較為棘手的問題。本文以四川省樂山市井研縣門坎鄉大水灣村的統籌城鄉、土地流轉模式為研究案例，著重分析西部丘陵地區土地流轉的制約因素和成功實現土地流轉、城鄉協調發展的必要條件。

一 農村土地流轉是統籌城鄉的突破口

所謂統籌城鄉發展是指在發揮市場配置資源的基礎上，形成人才、資本、技術、管理等生產要素在城鄉之間自由流動的機制，把城市、農村的居民在各個領域同等對待，實現城鄉居民的公平發展，最終使城鄉居民收入水平、公共服務水平和生活水平的差距明顯縮小，逐步達到均衡。統籌城鄉發展的重點領域主要包括統籌發展城鄉基礎教育，統籌城鄉居民遷徙權，統籌城鄉就業，統籌社會保障，統籌工業現代化與農業現代化的發展，統籌發展城市與建制鎮，統籌解決都市中的城鄉矛盾[1]。

我國城鄉發展不平衡的根本原因是我國城鄉的“二元結構”。“二元結構”是中國特有的現象，它是以二元戶籍制度為核心，包括二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業投入制度在內的一系列制度體系[2]。農村和城市分別作為兩個獨立體一直處于不平衡發展中，而且這種情況在20世紀90年代以后愈演愈烈，最后日漸形成現在的“工業先進，農業薄弱；城市先進，農村落后；城市居民收入高，農村居民收入困難”的狀況。近年來，政府為縮減城鄉差距推出了不少政策措施，如農業稅的減免、農村義務教育的率先推行、農村合作醫療制度的實施、農民工的免費就業培訓等，其目的都是讓農民少花錢以增加農民收入，可謂屬于政府對農村的“輸血”機制。實踐證明，光靠政府減免稅收和財政補貼方式解決三農問題不具有可持續性，無后勁可言。縮小城鄉差距，激發農業活力，盤活農村地區最終需要增強農村自身的“造血”功能。作為政府來講，要統籌城鄉發展，為農村提供必要的公共服務，為農村的發展創造良好的外在環境。同時，要變農村的土地資源為農民的土地資本以激活農村的活力。目前，如何盤活農村土地以實現規模化效益；城市的人才、資本、技術、管理等生產要素如何進入農村可謂是關鍵問題。因此，農村土地流轉是實現統籌城鄉發展的重要突破口，是現實途徑選擇。

第一，農村土地流轉能有效促進農民增收。近年來，農村土地使用權流轉規模不斷擴大，流轉頻率從臨時性、個案性變為經常性、整體性。據農業部統計，發達地區流轉的土地約占承包地的8% -10%，有些縣市已達到20%-30%，并呈上升趨勢[3]。農村土地流轉可以激活農民固有的資產，把資產變成資本，在流動中實現增值，從而讓農民得到實實在在的好處。在耕地流轉上，農民可以獲得包括租金、入股分紅、務工工資等多重收益；在林地流轉上，農民可以獲得林地和林木流轉收益外，還可以享受到城市工商資本建設林區基礎設施帶來的好處；在集體建設用地流轉上，農民可以享受到改善居住條件、換取社會保障、節約的土地資源流轉帶來的收益。

第二，農村土地流轉能有效促進農業增效。農村土地流轉可以有效促進農業的規模化、集約化經營和專業化生產，推進土地向特色產業、重點區域集中，從而最大限度提高農業勞動生產率，提升農業的比較效益，縮小與工業社會平均利潤的差距，從而實現城鄉統籌發展。

第三，農村土地流轉能有效促進土地的合理利用。農村建設用地流轉，一方面，通過對農村土地適當集中與合理的土地置換，可以避免農村居民點過于分散的居住方式所造成的土地浪費，化解耕地紅線失守的尷尬。另一方面，還可以將節約的大量建設用地依法審批后用于城鎮和工業建設，緩解城鎮用地“瓶頸”難題。

第四，農村土地流轉能促進城鄉人口自由流動。人口流動，尤其是勞動力的城鄉流動，是作為生產要素在國民經濟各部門的重新分配。農村土地制度與農業人口流動有著內在聯系，不同的土地制度安排對農村人口流動具有不同的影響。明晰的農村土地產權關系、規范的農村土地交易市場，是決定農村人口在離開鄉土、走向城市的過程中，保證其原有權益不受侵犯的基本制度安排[4]。農村土地流轉后，農民加速向城鎮集中，有利于提高城鎮化率，促進農民變職工、農民變市民，農村變社區，推動工農互動、城鄉融合發展。

二 大水灣村土地流轉簡況

（一）大水灣村村情介紹

大水灣村位于四川省樂山市井研縣東南部，距縣城12公里。該村所屬的井研縣幅員面積840.53平方公里，轄10鎮17鄉287個行政村，總人口42萬，其中農業人口36萬。截至2008年統計，農民人均純收入4496元，屬典型“丘區”農業縣。盛產糧食、生豬，是全國生豬調出大縣、全國產糧大縣，也是四川省唯一一個統籌城鄉發展綜合配套改革丘區試點縣。作為試點縣，縣委、縣政府提出了土地、產業、人口“三集中”的城鄉統籌思路，并選擇了群眾積極性較高的門坎鄉大水灣村作為“三集中”模式城鄉統籌試點建設。大水灣村有23個村組，754戶、2458人，土地以坡地和低地為主，平地不多，以種糧為主，全村主導產業為茨竹和竹編。

（二）大水灣村統籌城鄉、土地流轉的實踐

由于大水灣村的地形以坡地和低地為主，平地很少，屬于典型的西部丘陵地區。該村為了實現“三集中”的城鄉統籌、土地流轉模式，規劃了“兩區、兩基地”建設。

第一，“兩區”建設。“兩區”是指居民居住區和竹編加工區。通過“兩區”建設，實現了對村民宅基地流轉并解決了村民就近就業問題。

首先，對宅基地流轉，建立居民居住區，實現村民生活社區化。該村通過統一規劃、統一調整宅基地、統一設計、統一完善基礎設施的辦法，修建了34戶的村民集中居住區，還規劃了60戶的居住區，初具小城鎮的規模。為節約用地，在宅基地流轉上，堅持一戶一宅、先拆后建、先補后占的原則，并對舊宅基地拆除復耕。

對宅基地流轉建立集中居民區有三大好處：一是實現占補平衡，有效保護和節約了耕地。宅基地流轉集中后，戶均節約耕地180平方米，共節約9.2畝土地。二是實現了資源共享，節約了基礎設施建設資金。由于村民集中居住，在居住區集中鋪路、架設電線、安裝有線電視電話和自來水等，和以前村民分散居住相比，完成公共服務設施建設所需要的資金大大節約。三是初步實行社區化管理，推進了城鎮化進程。在集中居住區，村民基本可以做到“小病就診不出區、購買農資和日用品不出區、大宗農副產品銷售不出區、矛盾糾紛調解不出區、信息了解不出區”。村民在鄉村也過上了現代城市文明生活。

其次，建設竹編加工區，解決了集中居住區村民就業問題。村民集中居住的同時，原來用于生產的土地也流轉出來集中規模化經營，因此，拓展村民就業渠道成了關鍵。竹子可以用來編制竹筐、竹席，也可以壓制竹地板和制作竹門用于房屋的裝修，既美觀又環保，因此，竹編產品在本地和外地都有比較好的市場。為解決村民就業問題，該村在居住區附近建設了占地6畝的竹編加工集中區，引進竹編企業集中生產，吸納集中居住區村民就近務工。加工竹編生產出來的產品由竹編企業自己負責銷售。村民通過加工竹編，每天能賺到60-100元不等的收入。

通過竹編加工集中區建設，一是解決了居住區村民就業和收入來源；二是就近消耗茨竹資源，增加村民銷售收入；三是對業主收取管理費以壯大村集體經濟。

第二，“兩基地”建設。“兩基地”是指茨竹基地和水產養殖基地。通過“兩基地”建設，實現了對坡地和低地的規模化經營，有效利用了土地。

首先是茨竹基地的建設。由于該村的一半土地屬于坡地，坡度比較大，土地比較貧瘠，本身并不適合種莊稼，因此，通過多方考察和商議，村委會組織村民退耕栽竹。目前已栽茨竹1200畝，計劃還將新栽茨竹1800畝，全村達到3000畝的茨竹規模。有竹編加工企業對茨竹的大量需求，再加上樂山有一個比較大的造紙廠，這樣規模的茨竹一點也不愁銷路。

該村之所以選擇栽種茨竹，原因有這幾個方面：一是栽竹省工省力，一次投入多年產出；二是投入少，收益好。一畝茨竹投入300元，成林后每畝可年產原竹2噸，收入1000元，是種旱糧收益的5倍。三是就近為全鄉竹編加工點提供原材料，減少了運輸成本。

其次是水產基地建設。由于該村有大量低地，還比較缺水，以前每家分種稻谷的時候，村民經常為搶水而打架。為解決缺水問題和改變村容，村集體決定把低地流轉出來發展水產養殖，于是引進了井研縣水產協會會長，以每畝每年700斤黃谷的租金租用189戶、500畝低地，租期20年，全部用來發展生態養殖。所謂生態養殖是指用牛糞、豬糞養蚯蚓，再用蚯蚓養魚，實現水產生態化，提高水產品質。由于生態魚的市場需求量比較大，遠銷沿海地區，這500畝水塘養的魚已無法滿足需求，因此，其他村組也可以采取同樣方式流轉低地以擴大水產養殖規模。

水產基地的建設產生三點效益：一是增加了村民收入，村民出租土地獲得租金，“不勞而獲”，旱澇保收，一畝土地可收入600元。二是實現傳統農業向現代農業的轉變。傳統一家一戶的耕作模式已無法適應市場經濟的發展，也無法抵御市場風險，而土地流轉出來實行規模化經營后，從土地上解放出來的農民可以就近或外出務工，傳統農民轉化為產業工人。同時，業主的引進和產業的跟進，有效實現了農村土地向業主集中、向產業集中。三是保護了環境。科學處理牲畜糞便，變廢為寶，減少了農村地區的污染。

通過土地流轉，城市的資金、人才、技術和管理等被引入大水灣村，該村的生產能力、村民的收入和居住條件得到了極大改善，村民的收入渠道極大地被拓寬，基本形成了新的收入格局：

一是“田頭飽肚子”。對適合種稻谷的平地保持基本農田不變，水稻種植面積不減，保證了糧食安全，解決了吃飯問題。

二是“水頭淘銀子”。通過發展生態水產養殖業，農民可以通過出租土地獲取租金收入，同時還可以就地務工，幫助水產業主養育和管理魚塘等獲取務工費。

三是“土頭找票子”。利用荒山荒坡和薄瘦地發展茨竹產業，實現茨竹年銷售收入300萬元，人均單收入1250元。

四是“屋頭鼓袋子”。竹編產業的發展讓村民足不出村就能賺錢，解決了就業和收入問題。竹編產業在完全投產后將年產500萬元。

五是“外頭挖金子”。土地流轉后的剩余勞動力，該村通過對他們實施技能培訓，有序組織勞務輸出300余人，外出務工人員又可以在外面賺錢以增加家庭收入。

三 西部“丘區”統籌城鄉、土地流轉的不利因素

（一）自然條件受限

大水灣村屬于典型的西部丘陵區，因此西部丘陵地區也具有大水灣村的特點。受地勢較高、地形起伏較大、山地、丘陵多的自然條件影響，耕地形狀不規則，高低錯落的零散分布，集中連片較少。土地零碎分散的狀態導致土地難以集中流轉。而且土地較為貧瘠，地下無任何可開發的礦產資源，人們基本處于刨地吃飯的狀態，屬于典型的欠發達地區。

（二）基礎設施薄弱

西部丘陵地區農村存在一個普遍現象，那就是基礎設施薄弱。而企業規模化生產所需要的水、電、交通等基礎條件都不具備。如果企業參與土地流轉，需要投入大量的資金解決水、電、路等基礎設施，這就變相增加了土地流轉成本，致使土地規模流轉受到影響。

（三）土地流轉的需求不足

目前，整個西部地區的農業產業化經營還處于起步階段，且僅限于城郊結合部。偏遠丘陵地區的農業產業化還是一片空白，農產品的自給性成份大，商品率低。由于缺乏產業做支撐，對土地流轉的需求也缺乏。加之一段時間以來農產品價格持續低迷，種地往往是虧本經營，一些農戶靠外出打工養家糊口。有田不愿種的現象導致“拋荒地”普遍。種地虧本的現實也導致土地流轉的需求缺乏。

（四）農村社保體系不健全

城鄉二元結構條件下，農村社會保障體系的建設與完善，直接影響和制約著農村的經濟發展與社會穩定，進而關系到整個國民經濟的持續、快速和健康發展。我國城市化發展長期滯后于工業化的發展水平，目前仍有逾一半人口生活在農村，并且大部分游離于政府所主導的社會保障體系之外，甚至許多農村居民基本的養老、醫療保障需求也不能得到滿足，從而使得廣大農村成為一些社會問題甚至是社會危機的“孵化器”[5]。雖然西部丘區有外出務工的農民，但由于他們所從事的工作具有不穩定性,一旦找不到工作，仍要回家種地。一些農民暫時離開土地，并不意味著他們不要土地。外出打工的農民，家鄉有一塊地是他們生活保障的最后一道防線。因此，為保險起見，他們寧愿拋荒也不讓承包地流轉給他人。這主要還是源自于我國現有社會保障體系不完備，農民工的失業保險沒有完全建立和完全覆蓋，土地仍然是農民最可靠的社會保障，農民的生老病死實際上仍然依存于土地，大多數農民仍把土地看成是“活命田”和“就業保險田”。

四 西部“丘區”成功實現土地流轉的必要因素

井研縣大水灣村統籌城鄉、土地流轉的試驗基本取得成效。它的成功也為西部其它“丘區”實現土地流轉提供了很好的借鑒。現將大水灣村試驗的經驗總結歸納如下：

第一，提高農民科學文化技術。城鄉統籌、土地流轉的目的是實現土地的集中、規模化經營，這就要求直接從事生產的農民有一定的文化知識和生產技能與之相匹配。大水灣村為解決這個問題，對相關的村民做了專門培訓，比如如何用糞便養蚯蚓，如何加工竹器產品，如何進行科學的水產養殖等。如果農民只是裸勞動力，企業還得自帶合格勞動力，這就變相增加了企業的負擔。

第二，選擇合適的產業做支撐。統籌城鄉發展、實現土地有效流轉，必須加快推進農業產業化。農業產業化是圍繞專業化分工基礎而產生的特色農副產品項目，是組織眾多市場經營主體參與，實現產業資源集中經營，促進生產、加工、銷售一體化，并在發展過程中逐漸形成新的產業體系的過程。在這個過程中，一定要選擇適合當地農村特色的產業作為發展方向[6]。大水灣村根據自己的地形，恰當地選擇了茨竹和水產養殖作為自己的主導產業。茨竹投入小，不需要太多管理，更重要的是茨竹的市場需求量大。同樣，生態魚的養殖也是同理，而且還解決了本村的具體問題。因此，要成功實現統籌城鄉、土地流轉的關鍵因素是要因地制宜，找好自己的產業，不可盲目跟風上馬。

第三，完善服務體系。大水灣村的統籌城鄉、土地流轉之所以成功，還有一個不可忽視的因素，那就是它是政府選中的西部丘陵地區土地流轉的試驗基地。由于是政府推動，所以引進業主就比較容易點。而對于其它非試驗基地的丘陵地區來說，在具備流轉的前提下，也存在想流轉卻流轉不出去的現象，有人稱這種現象為“有貨賣不出，有錢買不到貨”。究其原因，主要還是流轉的信息不暢，土地流轉的中介服務不到位。目前西部比較發達的地區建立起了土地流轉市場服務機制，而偏遠落后的地方消息閉塞，信息傳不出去也傳不進來。因此，西部丘陵地區城鄉統籌、土地流轉的服務體系必須建立。

總之，西部丘陵地區是西部的主要地形之一，整個西部要實現城鄉統籌發展當然也包括丘陵地區的統籌城鄉發展了。而這些地方又具有很多阻礙因素，因此，大水灣村的實踐為其它具有類似不利因素的丘陵地區提供了很好的示范，也為我們制定西部丘陵地區城鄉統籌、土地流轉的規劃提供了很好的啟示。

[1]胡乃武，葉裕民.統籌城鄉發展的戰略思考與對策[J].理論前沿，2004，（6）：32.

[2]王婭蘭.我國城鄉發展不平衡與新農村建設[J].中國市場，2007，（2）：103.

[3]陳錫文.如何看待當前的耕地流轉[N].人民日報，2001-08-06.

[4]邵彥敏.農業人口流動與農村土地流轉[J].人口學刊，2007，（4）：36.

[5]李 宏.農村社保體系建設的全景分析與透視[J].銅陵學院學報，2007，（3）：129.

[6]景云祥.農業產業化-內部化與集群化路徑的發展條件及相機選擇[J].蘭州學刊，2007，（10）：72.

On Land Transference in Western China’s“Hilly Regions”from the Perspective of Urban and Rural Harmonious Development——Taking Dashuiwan Village of Jinyan County of Sichuan Province for Example

ZHANG Ji－lan

(Department of Political Science and Law,Leshan Normal University,Leshan,Sichuan 614004,China)

Harmonious development of Urban and rural areas is an important measure to narrow the gap between urban and rural areas.The hilly regions in western China are mostly poor geographically,backward economically,and underdeveloped industrially.With these unfavorable factors,how to achieve land transference and develop urban and rural areas harmoniously in hilly regions is an important problem to be solved urgently. Dashuiwan Village,located in a hilly region in western China,has set a good example by bambusa blumeana planting and ecological cultivating.Their experience can be used for reference by other hilly regions in western China.

hilly regions in western China;land transference;industrial support

F321.1

A

1674-3652（2010）02-0122-05

2009-12-23

樂山市社科聯科研課題。

張繼蘭（1972- ），女，重慶開縣人，樂山師范學院政法系教師，主要從事政治參與和鄉村問題研究。

[責任編輯：雪 豹]