論應急狀態下的信息公開

吳維忠

（華僑大學 文學院，福建 泉州 362021）

一、求證“國際慣例”

將近2009年底深圳市發生了小學生被綁架人質事件，當地公安機關新聞發言人助理在面對記者的質疑和追問時，用“國際慣例”一詞為借口搪塞記者質疑關于公安機關沒有及時公開安全信息。“國際慣例”跟早期的“躲貓貓”、“周老虎”和近期河南的“杞人憂鈷”等詞眼隨即躥紅網絡。

隨著社會經濟的快速發展，社會分層加劇變化，經濟上的貧富分化導致社會心理的失調和不平衡，社會沖突有頻發之態勢。我國進入經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期。自然災害、生產事故、公共衛生問題、食品安全問題以及民族分裂主義、宗教極端主義、國際恐怖主義等來自方方面面的政治、經濟、文化、社會危機，正逐步成為我國經濟社會發展過程中的嚴峻考驗。

通過多方的努力，2008年5月1日經由國務院簽署的《政府信息公開條例》開始實施。條例核心要求政府相關部門對信息的公開成為慣例，不公開成為例外。然而，面對國內近期的一些重大應急事件的處置結果，我們遺憾地發現：政府在對信息公開上所持的態度、公共信息公開程度；媒體從信息公開中獲得信息的及時程度；民眾對信息公開的滿意度和信息公開對社會穩定發展的貢獻等一系列問題都存在著現實的差距。這些問題存在于以下三種不同主體應對中：其一，政府。應急事件的信息公開面不夠，應急事件信息處理機制、方法尚不成熟，對媒體這一信息平臺認識不足，對媒體的運作機制不了解，不善于和媒體打交道，事件的輿論引導存在差距。同時，事件處理前中后的信息管理都不同程度地存在缺陷，事件前沒有公布預警和預測信息，事件中沒有及時發布安全信息，事后補救措施信息沒有跟上，到位不理想。其二，媒體。出于專業的本能反應和市場需求的驅動，媒體想在事發第一時間內對信息進行采集和播報，然而在“事業單位”政治邏輯作用下，媒體面對事件無法發揮第一時間定義新聞、進行議程設置的作用。信息披露的主動權讓渡給小道消息和謠言，輿論引導權被境外媒體和新媒體所圍困。導致媒體對政府的信息管制產生不滿情緒，對政府新聞法規的制定和執行力度持懷疑態度，難于滿足群眾的信息需求，在一定程度下媒體站在政府的對立面進行報道，同時媒體的公信力和專業主義受到多方面的質疑和挑戰，民眾對媒體信任程度降低。其三，民眾。應急事件中，于受難者及其家屬而言，或于非受難民眾而言，事件的發生對他們來說無疑都是種強烈的信息刺激。從此角度分析，民眾希望，如有“人為因素”的應急事件，原因要查明，責任人要追究；如無“人為因素”的應急事件，披露災難發生情況如何？破壞程度怎樣？應該采取什么措施？凡此等等，只要與其生存密切相關的信息都成為關心、關注的對象。不管信息對其而言是參考的，還是緊密聯系的，在得不到大量的有關信息的情況下，民眾就有理由猜測、猜忌事件的嚴重性和破壞性，就存在非理性干擾對他們的“綁架”，就有理由不相信政府和媒體。正是由于這一信息的延遲、掩蓋和不對稱，造成信息在傳遞的過程中出現了異常，政府的信息合法性管理被曲解，媒體的守望功能無法實現，民眾對媒體的信任度降低這一三角惡性循環的生成。

二、糾結在一起的難題

這種低水平惡性循環的出現是我們所不愿意看到的。從理論上講，在一些有“人為因素”的突發事件中，一般情況下都會牽涉到諸多社會神經。于政府管理部門來說，怎樣在應急狀態下了解事件真相，取得輿論制導權和引導權，維護社會穩定，妥善處理事件，讓民眾安居樂業，是頭等大事；于民眾而言，由于應急事件存在諸多未知數，出于對生存的憂慮或好奇心的驅使，自然對事件產生濃厚的興趣和關注；于媒體而言，應急事件意味著新聞，突發重大變動的信息就是新聞源，媒體從業人士希望有關政府管理部門及時公開信息，在職業需求上有著本能反應。三者的訴求在本質上是內在統一的，都一樣需求信息，這也是一種規律。就是說，民眾對信息有饑渴性，媒體對報道有熱衷性，政府有對信息發布的權威性要求和對信息傳播的引導性要求。

然而現實情況是，突發事件一經出現，政府部門因對事件的判斷有誤，或不同程度存在著以下諸多原因，對信息的處置存在諸多背離措施。其一，怕影響政治穩定，對大局不利，不敢報；其二，事關責任人怕丟“烏紗帽”，不愿公開，有些還想方設法阻攔信息披露；其三，一些官員對信息發布法律條文了解不夠，執法不嚴，仍停留在“報喜不報憂”的傳統行政思維之中；其四，有關部門缺乏媒體的應對經驗，媒介素養不高，面對媒體的追問，含糊其辭，被動應對，給民眾留下虛假印象；其五，有些官員對群眾的利益漠不關心，在執政為民理念上存在著現實的差距。在公共應急事件的信息傳播中，媒體作為最主要的信息渠道，聯結著政府與公眾，成為兩者之間最直接的橋梁和紐帶。然而，由于第一，媒體可能面臨來自政府部門的壓力，迫使它們不敢隨便跨越“雷池”（報道禁區）；第二，“市場邏輯”使媒體從業人士顧及信息的采集成本；第三，有些媒體從業人士由于受教育程度低而無法保持對事件的敏感，職業道德素養不高；第四，有些媒體對群眾利益的漠視和對專業主義的貶低，使它們消極應對。于民眾而言，無論作為公共危機最直接威脅和侵害的對象，還是作為公共利益的相關者，他們對于相關信息有著極大的渴求。一方面會積極主動地通過各種途徑尋求危機相關的信息，作為決策和行動的依據；另一方面他們也會通過自身的體驗和交流對各種信息進行印證、評價和傳播，最終形成強大的社會輿論壓力，監督和批評政府部門的決策和措施，以及媒體的報道行為。

從政治學角度分析，政府作為國家的一部分，從誕生之日起便具有雙重屬性：一方面它從原始共同體公共管理機關那里承繼了社會公共管理，因而同公共權力有機地聯系在一起，執行社會公共管理職能；另一方面又表現為一個專門的管理體系，一個實現經濟上占統治地位的階級的根本利益的機關。從理論上來說，各級政府代表了廣大人民的根本利益。但在具體的實踐中，尤其是隨著社會利益的不斷分化，政府部門又存在相對獨立的權力地位和利益訴求。在應急事件的信息傳播中，政府部門可能會下意識地從自己的部門利益出發，根據內外環境條件，權衡成本和收益，從眾多方案中選擇使自己凈收益最大化的方案來實施對應急事件的管理，以維護自身的合法性和利益不受損失。在這種情況下，尤其是在一些沖突性的社會應急事件中，政府部門往往站到了與民眾期待相對立的位置上，與民眾展開利益的博弈。

復旦大學趙路平博士認為：中央與地方之間的委托一代理關系導致地方政府在應急事件治理方面的“虛假治理”，體現在應急事件信息傳播上就是地方政府封鎖公共消息，并且對官方媒體進行控制；在政治控制占據主導地位的媒介管理體制下，國內傳統媒體選擇了沉默或是充當政府的“傳聲筒”。［1］2這種情形促使民眾不得不從其他渠道尋求信息資源，這就為以網絡為代表的新媒體以及境外媒體提供了廣闊的策略空間，在利益的驅動下，它們往往會選擇“夸大事實”的策略來贏得“眼球”；而如此矛盾混亂的信息環境也必然導致民眾的非理性應對，引致了應急事件及其影響的進一步惡化和蔓延。這不僅損害了民眾的利益，違背了應急事件治理的基本原則，也最終削弱了媒體的公信力和政府統治的合法性，形成了三方利益均受損的低水平均衡。

三、難題的突破

其實，在應急事件管理中，信息的主體要素只有三個，政府、媒體和民眾。規律只有一條——快速滿足民眾對信息的迫切需求，實現媒體對應急事件信息報道的熱衷性和確立政府對信息發布的權威性和信息傳播的先入為主性。應急事件牽涉到三方面的利益主體：政府的、媒體的和民眾的。對于應急事件，政府因顧及事件的敏感性、不確定性和可能造成的負面影響要求穩妥把握信息傳播時節點；媒體則認為新聞事件貴在時效，希望第一時間獲取權威消息；民眾則是出于對自身、公共利益的關注，也希望第一時間獲取相關信息，以監督政府處置舉措。于是矛盾生成：政府的慢對沖媒體的時效要求；媒體的慢對沖民眾的信息饑渴。

如何化解這一現實難題，使信息公開在這三者間形成良性循環和互動？參照國外比較成熟的一些應急事件處理方法及國內近幾年處理一些應急事件的信息公開經驗，我們認為：對于政府來說，如何通過對應急事件的信息管理，實現對輿論引導能力的提高，以提升新環境下的執政能力，這是問題的關鍵。為此可以從以下幾方面入手：第一，制定并嚴格執行完善的信息披露法律法規。以法律法規的剛性規定在制度上保證了應急信息的及時發布，使應急事件信息管理有法可依。第二，第一時間正確面對事件信息，主動定義新聞。政府應該在第一時間對事件信息進行議程設置，引導事件向良性方面發展，杜絕小道消息、謠言的不良傳播。第三，培訓、培養和提升政府官員的媒介素養，以更好地應對和積極利用媒體在信息披露中的巨大作用。第四，確立執政為民、切身關心民眾生活的執政理念。政府應本著對事件的負責任態度處理事件，尊重民眾的知情權，實施信息公開，并不斷地培養民眾的危機意識。對于媒體來說，履行其營造、監測輿論環境的功能是媒體在應急事件中披露信息的最本質的要求和職業使命。媒體對于信息披露：第一，從大局觀念出發，積極并實事求是地配合政府進行應急信息報道，引導民眾理性面對災難。第二，發揮媒體獨有的精神協調功能，呼吁社會共度難關，組織社會力量化解災難問題。第三，開展輿論監督，精神就災。一方面對災難和處置進程進行正面跟蹤報道，在精神上鼓勵社會及教育社會成員，另一方面密切關注人性，關注在災難中發現的人性光輝的一面，對所報道的受災民眾給予足夠的人文關懷。第四，打造公共信息平臺，為政府和民眾搭起溝通的橋梁，反映民眾的呼聲、疾苦和傳遞政府的決心、態度，以促進社會理性的提升。對于民眾來說，其一，積極主動去多方位獲取有關信息，穩定自己的心理，不隨便參與不明信息的傳遞和評論。其二，平時要有意識地培養危機意識。其三，不斷學習，使自己成為成熟合格的理性公民。其四，通過輿論呼吁、反映積極參與和促進社會的制度建設，從根本上保證和推進社會文明的進步。

四、美好的展望

趙路平博士指出：當前我國應急事件信息傳遞中政府、媒體、公眾三者之間這種非良性循環的關系，其根本原因在于中央政府與地方政府、政府各部門之間委托一代理關系中存在的各種弊端和我國現行的媒介管理體制。［1］2應急事件發生，社會公共資源處于一種暫時的短缺，公共利益遭受損害，公共空間急劇被壓縮。為了使有限的社會資源能夠以更符合自身利益的方式進行分配，公眾希望通過媒體參與應急事件的博弈，政府希望借助媒體的威力把風險降低到最底線。

深圳市公安機關對上述應急事件的信息處置只是眾多應急事件信息處置中的一個側面。對照《政府信息公開條例》中的諸多條文，此起應急事件的管理無論在信息披露時效上還是在信息披露內容上都與《政府信息公開條例》中的要求存在差距。這些不足給我們以很多啟示。筆者認為，有社會理性的存在和多方面的努力，在應急事件信息公開上我們還能做得更好、走得更遠。在應急事件信息處置過程中，媒體和民眾并不是被動的和消極的，它們能夠并正在通過各種途徑推動著政府信息管理方法和內容的改革與改進。

從理論上講，媒體能在多大程度上獲得信息傳播的自由接入性、可問責性，則能在多大的范圍內確保民眾利益實現的可能性。然而，作為應急事件中的強勢一方——政府，以其威權要求媒體遵循政治問責制。當前我國應急事件信息傳播出現問題的關鍵在于各級政府以及政府部門之間的信息系統協同程度較低，應急信息傳播體系缺乏整體一致性，政府在信息公開方面也存在著權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化等問題。由于遭受損害的社會公共利益是全社會的共同訴求，這種訴求最終會形成壓力和動力，促使政府、媒體、民眾個體不得不將自身利益讓渡予公共利益，客觀上使媒體從政治問責性向公眾問責性進行轉變。

［1］趙路平.公共危機傳播中的政府、媒體、公眾研究［D］.上海：復旦大學，2007.

［3］葉皓.突發事件的輿論引導［M］.南京：江蘇人民出版社，2009：3.

［4］陳煒.公共危機傳播的媒介景象——從政治問責性到公眾問責性［D］.上海：復旦大學，2008.