河南省農村剩余勞動力轉移培訓:現狀、問題與發展策略

宋孝忠

(華北水利水電學院，河南鄭州450011)

河南省農村剩余勞動力轉移培訓:現狀、問題與發展策略

宋孝忠

(華北水利水電學院，河南鄭州450011)

筆談:河南省農村剩余勞動力轉移培訓研究

編者按:“三農”問題始終是河南經濟和社會發展的一個根本性問題，其核心是農民問題。解決農民問題的關鍵是讓農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移。因此，大力加強農村剩余勞動力轉移培訓，不斷提高農民素質，是加快農村剩余勞動力轉移、化沉重的人口負擔為人力資源優勢的最有效途徑之一，更事關河南經濟和社會的可持續發展。鑒于此，圍繞“河南省農村剩余勞動力轉移培訓研究”這一課題，本刊組織一組筆談，希望有助于促進我省農村剩余勞動力轉移培訓工作的順利開展。

河南;農村剩余勞動力;培訓

河南是全國第一人口大省，2008年底總人口9 918萬人，其中農村人口6 345萬人、占總人口的63.97%。［1］正因為河南是一個農業大省，農業、農村、農民問題始終是河南經濟和社會發展的一個根本性問題。隨著河南省工業化、城市化的推進和農村產業結構的調整、升級，特別是在目前全球經濟危機的大背景下，農村剩余勞動力轉移問題已成為河南省實現兩大跨越、建設社會主義新農村和和諧河南的制約因素。河南省農村剩余勞動力的數量從1991年的1 569.38萬人上升到2005年的2 114.12萬人，呈現總體上升趨勢。據河南省統計年鑒數據，2007年末河南農村勞動力文化程度構成為:文盲占4.8%，小學程度占21.5%，初中程度占60.8%，高中程度占11.2%，大專及以上占1.7%。這樣，農村勞動力人口文化程度的過低，既影響農村剩余勞動力的轉移數量及轉移方向，也制約了農村剩余勞動力轉移層次的提高。正因為如此，我省雖已成為勞務輸出大省，但距勞務輸出強省還有一段距離。“三農”問題的核心是農民，農民問題的核心是收入增長緩慢，收入問題的核心是就業，就業的關鍵是如何實現農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移。而要實現農村剩余勞動力的有效轉移，其前提就是大力加強農村剩余勞動力轉移培訓，不斷提高農民素質。這是加快我省農村剩余勞動力轉移，化沉重的人口負擔為人力資源優勢的最有效途徑之一，更事關河南經濟和社會的可持續發展。

一、河南省農村剩余勞動力轉移培訓現狀

為了推動農村剩余勞動力轉移培訓工作的開展，2003年，國務院辦公廳轉發由農業部、勞動保障部、教育部、科技部、建設部和財政部聯合制定的《2003—2010年全國農民工培訓規劃》。該規劃決定從2004年起由上述部門共同組織實施農村勞動力轉移培訓陽光工程(簡稱為“陽光工程”)計劃，到2010年以后按照城鄉經濟社會協調發展的要求，把農村勞動力培訓納入國民教育體系，使農村勞動力的科技文化素質總體上與中國現代化發展水平相適應。2004年教育部在《2003—2007年教育振興行動計劃》中強調，要全面實施“農村勞動力轉移培訓計劃”，對進城務工農民進行職業教育和培訓。同時，教育部在一系列相關會議上，要求地方各級教育部門緊緊抓住當前有利時機，緊密結合實際，制定當地培訓規劃，把農村勞動力的培訓工作作為一項重要任務來抓。

河南省委、省政府歷來十分重視加強農村勞動力培訓工作，自1998年以來，各級教育部門、農業部門、勞動和社會保障部門等就農村勞動力培訓做了大量工作。為了全面貫徹和落實中央關于加強農村勞動力轉移培訓工作的要求和部署，從根本上解決我省的“三農”問題。近年來，河南省出臺一系列政策措施，大力開展農村勞動力的培訓，不僅有效地提高了河南省農村剩余勞動力的轉移能力和崗位競爭力，對于河南新農村建設，實現和諧河南具有深遠的現實意義。

2004年，河南省啟動實施了農村勞動力轉移培訓陽光工程。為了順利實施這一工程，我省于2004年制定了《2004—2010年河南省農民工培訓規劃》，出臺了《河南省人民政府關于加強農村勞動力轉移培訓工作的意見》。2005年，根據財政部、農業部的要求，河南省勞動和社會保障廳、河南省財政廳聯合制定了《河南省農村勞動力轉移培訓財政補助資金管理實施細則(試行)》。規定對農民參加勞動力轉移就業技能培訓，將獲取100～350元不等的資金補助，補助資金將以培訓券的形式直接補貼給受培訓農民。2006年河南省人民政府出臺的《關于解決農民工問題的實施意見》中強調，要大力開展農民工引導性培訓和職業技能培訓，提高農村勞動力轉移就業能力和外出適應能力。2006年正式下發《河南省農村勞動力職業培訓及就業服務實施辦法》，出臺多項農民工參加培訓的具體措施。該辦法規定，農民工參加培訓分三檔:技術程度簡單專業每人可享受400元標準補貼，普通專業每人可享受500元標準補貼，復雜專業每人可享受600元標準補貼。2007年河南省財政廳、河南省農業廳正式印發《河南省農村勞動力轉移培訓財政補助資金管理實施細則》。2009年，河南省農業廳下發了《2009年河南省農村勞動力轉移培訓陽光工程農民創業培訓工作實施方案》，對農村剩余勞動力轉移培訓作了進一步的部署。

此外，有關部門還相繼制定出臺了許多關于農村勞動力職業技能培訓的政策措施，積極實施“農村勞動力技能就業計劃”、“農民工培訓倍增計劃”等，大力推進農村剩余勞動力的轉移培訓工作。在全省選擇確定60個勞務輸出基地縣，建立技工學校或實習基地。采取“學校+工廠”、“學歷+技能”等教育培訓模式，把法律法規、科學文化、思想道德和安全衛生等知識納入培訓內容，同時有重點地開展品牌技能培訓，圍繞市場需求開展訂單培訓和定向培訓，大大提高了外出務工人員的擇業競爭能力和就業適應能力。2008年全省農村勞動力轉移就業規模突破2 000萬人，達到2 155萬人，其中近1 900萬人在省外務工，在境外務工的達9萬多人。2008年，全省實現勞務收入1 611億元，占農民人均純收入的50%。［2］

不僅如此，河南省人大還專門制定了《河南省進城務工就業人員權益保護辦法》，這是全國第一部專門保護農民工權益的地方性法規，于2005年9月開始施行。該條例規定，各級人民政府應當加強對務工人員就業培訓和就業介紹工作的領導，在財政支出中安排專項經費扶持務工人員職業技能培訓和就業介紹工作。用人單位也必須對從事技術工種、礦山、建筑或者危險品以及有職業病危害作業的務工人員進行上崗前的培訓，培訓費用由用人單位承擔。該條例的頒布使農民工權益維護第一次上升到立法層次，為我省農村勞動力轉移培訓提供了制度層面上的保障。2007年12月3日，河南省十屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《河南省進城務工就業人員權益保護條例》，自2008年1月1日起施行。該條例強調，政府應當鼓勵社會各方面依法開展就業服務活動，鼓勵和支持各類職業院校、培訓機構面向進城務工人員，開展多種形式的職業培訓。這些法規的實施，對加強農村剩余勞動力培訓起到了重要的促進作用。

二、河南省農村剩余勞動力轉移培訓存在的問題

我們也應清醒地看到，雖然河南省農村剩余勞動力轉移培訓取得了一些顯著成效，但是，河南省農村剩余勞動力轉移規模大，人員素質低;農村剩余勞動力居住分散，培訓組織工作難度大，決定了開展農村剩余勞動力轉移培訓工作是一項長期而艱巨的任務。統計資料表明，2008年全省外出務工人員中，小學以下文化程度的占10.8%，初中文化程度的占59.5%，高中及以上占29.7%。其中，受到技能培訓人員只接近三成［2］。可以看出，目前我省農村剩余勞動力轉移培訓仍處于起步階段，存在著諸多方面的困難和問題。具體來說，主要有以下幾方面。

一是宣傳力度小。固始縣是我省一個擁有170萬人口的農業大縣，剩余勞動力70余萬人。近年來，該縣堅定不移地走“非農化”發展道路，大力發展勞務經濟，使常年外出務工人員達50萬人。2007年，該縣加強培訓，變體力輸出為技能輸出。先后與華中農大、湖北農學院、河南職業技術學院等11家高等院校，聯合舉辦實用技術培訓班，年培訓城鄉勞動力3 000人次;開展“陽光工程”，年完成轉移性培訓3 000人，引導性培訓3 200人;開展“扶貧培訓”，年培訓貧困鄉村青年農民2 000多人;開展農村剩余勞動力轉移培訓7 000人［3］。雖然勞動力轉移培訓有一定規模，但與該縣農民實際培訓需求仍有很大距離。本課題組在固始通過問卷調查和訪談發現，96%受訪農民認為急需技能培訓，但80%的受訪人根本不知道政府主導的相關培訓。即便知道，也不清楚具體的申請程序，對有關培訓的付出和效果也不看好。這從一個側面說明農村剩余勞動力轉移培訓的宣傳不夠。

二是培訓資源分散。2004—2007年的4年間，按照屬地管理的原則，全省各地按照公開、公平、公正的原則，采取招標的方式，共認定陽光工程培訓基地2 200所，其中民辦占36.89%，公辦占63.17%;在公辦培訓機構中，勞動部門占29.62%，教育部門占29.22%，農業部門占22.02%，建設部門占1.39%，科技部門占0.61%，其他部門占17.14%［4］。這組數據一方面說明了我省陽光培訓資源的豐富和多樣，但另一方面，由于培訓資源分散，多頭管理，造成了培訓市場一定程度的混亂，也直接影響到培訓質量的提高。目前，農業、勞動、教育、扶貧以及共青團、婦聯、工會等部門都開展有針對農村勞動力的培訓工作，培訓市場多頭管理。由于政府對農村勞動力培訓實行補貼政策，缺乏法律保障，各級各類農民培訓機構一哄而上，在利益最大化驅動下，一些機構在根本不具備基本培訓條件的情況下，為了套取培訓資金，夸大宣傳以吸引生源，導致培訓質量低下，在一定程度上也影響農民參加培訓的積極性。

三是激勵機制缺乏。在調查中發現，雖然很多農民能夠認識到轉移培訓的重要性，也有參加培訓的要求和愿望。但從農民教育培訓實踐看，長期以來，由于缺乏推動農村剩余勞動力轉移培訓的動力機制，教育培訓思想還不能真正轉化為農民深入持久的培訓行動。即使我省推出許多惠及農民培訓的具體舉措，例如我省對參加培訓農民進行補貼，但受訪的許多農民還是認為補貼太小。因而很難調動農村剩余勞動力參加轉移培訓的積極性。究其原因，一是認識不足，氛圍不濃，教育培訓還沒有成為農民一種內在的需求和普遍的思想認識;二是培訓面狹窄，針對性不強，培訓形式單調，只重數量而不重質量，培訓效果不佳;三是培訓部門對勞動力就業市場需求的調查和研究不夠深入，導致培訓內容單一，不能很好地滿足社會需求;四是缺乏相關的法律、法規及政策保障，尚不能依法通過評價和獎勵，激勵農民和有關培訓機構積極主動參與培訓。農村剩余勞動力轉移培訓推進過程中的不足也揭示了構建教育培訓動力機制的重要性和緊迫性。

三、河南省農村剩余勞動力轉移培訓發展策略

(一)整合相關資源，建立農村剩余勞動力轉移培訓的長效機制

從前面論述可以看出，農村剩余勞動力轉移培訓涉及到方方面面，既有各級政府的農業、科技、建設、社會保障等部門，也有共青團、婦聯和工會等有關團體，還有各種社會及民間有關培訓機構。雖然各部門在參與培訓中都具有自身的優勢，但是由于農村剩余勞動力轉移培訓內容多，涉及范圍廣，而負責農村剩余勞動力轉移培訓的部門太多，缺乏統一管理及統籌規劃，也就很難形成有效的培訓體系，不可避免地降低培訓效能。另外，有些培訓機構不具備培訓資格和相關條件，極易影響農村剩余勞動力轉移培訓的效率，挫傷他們參加培訓的積極性。可以說，農村勞動力轉移培訓是一個系統工程，必須整合相關資源，加強部門之間的合作和協調，形成一股合力，促進培訓資源的共享和優勢互補，從而充分調動農民、用人單位、教育培訓機構的積極性。只有這樣，才能真正實現通過培訓提高農民的綜合素質和轉移就業能力，促進農村剩余勞動力的合理有序流動的目標。就河南相關培訓資源的實際情況，課題組認為，一要整合管理資源。要解決農村剩余勞動力轉移培訓多頭管理的難題，有必要整合管理資源，建立農村剩余勞動力轉移培訓的聯合協調機制，或者直接建立統一的農村剩余勞動力轉移培訓機構。二要整合補貼資源。現在，農村剩余勞動力轉移培訓的補貼比較混亂、程序繁雜，因此，必須整合補貼資源，簡化程序，為農村剩余勞動力轉移培訓提供經濟保障，真正調動農村剩余勞動力參與轉移培訓的積極性。三要整合培訓資源。參與農村剩余勞動力轉移培訓的機構比較多，既有政府部門直接建立的各種培訓機構，也有合法建立的各種社會培訓機構，還有參與培訓的不同層次的農村成人學校及職業技術學院。因此，整合相關培訓資源，規范辦學，十分重要。

(二)構建動力機制，增強各方參與農村剩余勞動力轉移培訓的積極性

農村剩余勞動力轉移培訓動力機制是指推動、引導和維持農民和相關培訓機構從事和參與教育培訓活動的一種內在動力和外在壓力的有機結合。［5］這種動力機制一旦形成，它不僅使人們對所培訓的內容有一定的指向性，而且所形成的強大動力能夠使培訓主體在培訓過程中保持良好的注意狀態和興趣水平，因而在遇到困難時能夠產生克服困難的意志力。為此，一是構建農村剩余勞動力轉移培訓的導向機制。心理學有關激勵理論認為，目標是引起行為的最直接的推動力，合適的目標能夠誘發人們想達到該目的的成就需要，對人具有強烈的導向作用。為此，要利用廣播、電視、網絡等各種大眾媒體，加強對農村剩余勞動力轉移培訓重要性的宣傳，使全社會充分認識農村剩余勞動力轉移培訓工作的重要性，形成良好的教育培訓輿論環境。二是構建農村剩余勞動力轉移培訓的激勵機制。這種激勵制度的構建涉及到方方面面，不僅要針對接受教育培訓的農民和有關培訓機構，也包括政府、企業和市場;不僅在導向階段激勵，在教育培訓過程甚至培訓結束也要有一些激勵強化措施。大量調查表明，當前的農民教育培訓不僅存在農民參與培訓意愿不高的問題，教育培訓機構也缺乏相應的激勵機制，這在一定程度上影響了農民和相關機構參與培訓的主動性，也挫傷了他們的積極性和創造性。因此，應采取多種措施，不斷激發他們對教育培訓的內在需求，從而把培訓工作推向制度化、規范化的發展軌道。三是構建農村剩余勞動力轉移培訓的倒逼機制。所謂倒逼機制，筆者在這里更多是指一種約束機制。也就是政府通過制定一系列法律法規和規章制度，采用一定的手段和途徑，營造良好的競爭氛圍，“倒逼”農民和有關培訓機構順應環境變化，改變行動策略，引導農民主動通過教育培訓提高自身素質來積極參與競爭。

(三)轉變政府職能，確立政府在農村剩余勞動力轉移培訓中的主導地位

推進農村勞動力轉移培訓涉及到整體的制度設計和系列政策支持，政府必須更新觀念，轉變職能。要從有利于農村剩余勞動力轉移的角度出發，加強地方立法，強化政府的服務職能，協調勞動部門和教育部門以及其他相關部門的關系，理順勞動力輸出地和輸入地的關系，并在土地政策、戶籍政策、子女上學政策、就業政策、社會保障政策等系列政策方面做出改革和調整，以保證農民在制度轉型過程中能夠降低心理成本，主動提高接受培訓的積極性。借鑒國外和國內農村剩余勞動力轉移培訓的經驗，有必要充分發揮政府在農村剩余勞動力轉移培訓中的主導地位。主要包括:一是強化政府投資辦學、舉辦農村剩余勞動力轉移培訓的主體地位。政府必須承擔農村剩余勞動力轉移培訓的主要責任，各級財政應該進一步提高教育培訓支出的比重。二是建立農村剩余勞動力輸出地和輸入地的協調溝通機制，強化并制定政策保證輸入地在農村剩余勞動力轉移培訓的責任。三是構建各相關利益主體有效參與農村剩余勞動力轉移培訓的機制和體系。為了各有其位、各司其職，政府必須建章立制，明確各相關利益主體的角色定位，并制定具體的考核辦法，形成有效的機制和體系，促進農村剩余勞動力轉移培訓的科學、高效。

［1］河南省人口民族概況［EB/OL］.http://www.henan.gov.cn/hngk/system/2006/09/06/010004663.shtml

［2］劉海濤.2008年河南農民工掙回1611億勞動力轉移2155萬人［N］.河南日報，2009－02－25.

［3］固始縣大力發展勞務經濟得到溫總理肯定和關注［EB/OL］http://www.xinyang.gov.cn/html/40288118176127d60117616ef9580059/11318.html

［4］王璞.河南省農村勞動力轉移培訓的實踐與思考［J］.河南農業，2008，(12).

［5］宋孝忠.新型農村教育培訓動力機制的構建［J］.中國職業技術教育，2010，(6).

G71

A

1008—4444(2010)02—0007—10

2010－03－11

2009年度河南省政府決策研究招標課題《河南省農村剩余勞動力轉移培訓研究》的階段性成果(項目批準號:B526)

宋孝忠(1970—)，男，河南固始人，華北水利水電學院副教授;劉明(1970—)，男，河南博愛人，華北水利水電學院學報編輯部講師，博士;劉艷珍(1978—)，女，河南內鄉人，華北水利水電學院法學院講師。