淺論更新城市交通規劃理念的重要性

呂 強

(農墾總局交通局直屬道路運輸管理站)

1 人與車

(1)規劃制定中的“車本位”思想。從交通發展戰略來看,非常流行的做法是“1 h交通圈”或“30min交通圈”等來概括城市交通發展目標,衡量的標準是小汽車出行所需的時間;在規劃的觀念上,認為自行車的大量使用是交通結構不合理的罪魁禍首,自行車和步行則是道路交叉口通行不暢的首要原因。

(2)規劃內容上的“車本位”思想。交通調查的內容除居民出行調查外,主要是機動車出行調查、道路斷面和交叉口機動車流量調查、車速調查和停車調查等;交通預測的內容和成果主要是機動車的吸發量、O D分布、流量分配;交通評價的依據主要是路段和交叉口的飽和度及道路的服務水平;交通規劃的主要內容之一,是以滿足機動車出行為目的的道路網規劃;道路斷面設計也主要以機動車交通為中心。

(3)設施建設中的“車本位”思想。交通設施的建設,強調的是快速路、主干路、高架路或立交橋等滿足機動車運行的設施,而為步行、自行車提供空間的支路網建設則嚴重滯后;同時,人行道被路邊停車、馬路攤販蠶食的現象屢見不鮮;一些地方機動車道一再拓寬,而公共交通設施的建設則能省則省。

(4)運營管理上的“車本位”思想。長期以來,交通暢通一直是以機動車的運行速度為衡量標準,公交、行人和自行車的速度則無人問津;自行車所能行駛的路線日益減少。有的直接從干道上消失;交叉口信號燈留給行人和自行車的時間非常短暫,行人和自行車的安全得不到保證;道路“路權”上實行的是小汽車優先,公共交通、行人和自行車處于從屬地位。

2 車與路

交通擁堵的發生,其主要原因在于路與車的矛盾,從表面上看,一是汽車保有量增長過快,二是道路增長相對過慢。以北京市為例,20世紀 90年代汽車年平均增長率約為15%,而同期道路年增長率僅為 3.5%.隨著轎車加速進入百姓家庭,車多路少的矛盾將更加嚴重。

解決矛盾的途徑一是“限車”,二是“增路”。拓寬舊路和修建新路,可使大城市交通矛盾得到部分緩解,但只要有了路,就會喚來更多的車,車多增路、路多增車這個循環不會無窮盡地進行下去,因為路的終極是土地的極限。中國作為一個人口大國,不可能也沒必要將大量的土地用來修建道路或停車場。因此,增加道路不能從根本上解決城市的交通問題,解決矛盾的唯一途徑只能是盡量限制車輛的使用。

車與路的矛盾是一個世界性的難題,在我國大城市還將長期存在,既然不能“路服從車”,“車服從路”就成為緩解矛盾的必然之舉。國外大城市中限制小汽車的辦法,有的采用法律規定,有的則采用經濟手段。如有的城市在某些地區上下班時間不允許一個人使用一輛車,只允許合乘車通過。在美國,這種合乘車的人數曾經達到上下班人數的17%。有的城市規定單號牌照的轎車只能在單日行駛,雙號牌照的轎車只能在雙日行駛。有的城市采用提高市區內停車費用的辦法。有的城市還征收擁擠稅和擁擠費,日本在高峰時間進入市中心的車輛必須購買特別通行證,倫敦進入市中心收費區域的車輛每天必須付擁堵費 5英鎊。

國外汽車的稅費分三個環節設置,即銷售、持有、使用。購買環節的稅費,對汽車需求及汽車工業的影響最為直接,其設置和調整是以限制或鼓勵汽車工業為目的。目前發達國家基本上將汽車與其他商品同等對待,征收相同的稅種和稅率。如日本的汽車稅在 20世紀 40年代曾高達120%,目前已降到 5%以下。持有環節的稅費,是按月或按年征收的,一是為滿足對汽車日常管理的費用,二是按汽車的檔次征收級差汽車稅,已達到鼓勵使用省油、符合環保要求車輛的要求。在使用環節,通過征收燃油稅,體現多用車多交稅。歐洲附加于汽油價格中的稅約占汽油價格的 50%以上。

三個環節的設置不是一成不變的,而是根據國家在不同時期的經濟和產業政策需要及時調整。目前世界各國的基本政策取向是鼓勵汽車購買,限制汽車使用。由于汽車用油量與道路使用的頻率成正比,燃油稅又是修建道路的主要資金來源,對用車人來說,這種政策可以迫使他選擇更經濟的交通方式,主動節約能源;對政府來說,則可以得到扶持汽車產業,加強道路建設的雙贏結果。

再回過頭來看看我們的汽車稅費,其征收重點在購買環節,政策取向實際上是抑制購買,鼓勵使用,汽車收費與道路使用的頻率和強度等都不掛鉤。養路費每年定額征收,沒有體現“多用路、多付費”的原則。此外,盡管 60%以上的汽車是行駛在城市道路上,但養路費卻劃歸公路部門所有,負責城市道路建設的城建部門無法從中分羹。城市道路只能從一筆數額不大且要用于消防、中小學校舍維修等 20多項用途的“城市建設維護稅”中抽取一些用作建設資金。

因此,我國的稅費改革勢在必行。有識之士早就建議：改征汽油稅或燃油稅,且適當向城建部門傾斜。通過“費改稅”這條紐帶,緩解車與路的矛盾,促進汽車工業和交通運輸業的協調發展。

3 供與求

交通需求是指出于各種目的的人和物在社會公共空間中以各種方式進行移動的要求,它具有需求時間和空間的不均勻性、需求目的的差異性、實現需求方式的可變性等特征。

交通供給是指為了滿足各種交通需求所提供的基礎設施和服務,它具有供給的資源約束性、供給的目的性、供給者的多樣化等特征。

交通供給與需求是一對錯綜復雜的矛盾,由于經濟、社會和環境等方面的觀念差異,處理這一矛盾的手段和實施效果會有很大的差異。我們在交通供需關系的處理上主要存在如下一些問題。

(1)過分強調供應不足。一種非常流行的觀點是“我國大城市道路設施的增長速度遠遠跟不上機動車的增長”。但實際上道路與機動車之間在數量上并不存在比例關系,車輛增長與交通量的增長也并非線性關系。從經濟和資源上講,我國大城市道路建設要滿足需求是不可能的。因此道路建設的目標應定位在防止交通擁擠的過度惡化和為大多數地區提供必要的可達性。

(2)供給方向上的偏差。目前的交通供給過分集中在快速路、主干路、高架路、立交橋、地鐵、輕軌等高投資的交通設施上,忽略了城市支路網的建設和常規公共汽(電)車的發展,對于停車、加油、步行、換乘等交通設施以及交通管理和服務的供給則一筆帶過。這種方向上的偏差直接造成了城市交通系統運行的低效率。

(3)對部分需求的忽視。交通方式沒有先進和落后之分,各有其優缺點,各有其適用的范圍和程度。應該看到自行車在我國城市中所具有的不可替代的優勢和適用性,國外的研究表明,摩托車是一種有生命力的交通工具。但是目前我們在對待自行車、摩托車等交通方式的態度上,往往采取歧視性的限制政策。另外,對于步行交通的忽視也是普遍存在的問題。

(4)價格政策不合理。價格是調節供需關系的重要手段。對于高效率的交通方式(如公共交通),價格過高會導致使用者減少,城市總體運輸效率下降,成本升高;對于低效率的交通方式(如私人小汽車、出租車),價格過低會導致使用者增加,也會使總體效率下降,成本升高。而目前我們制定的很多價格政策則是背道而馳,導致城市運輸成本的升高和總體運行效率的下降。如公交票價的上調會導致更加高昂的宏觀經濟代價,出租車票價不高則會導致政府投資效益的不合理轉化等。

4 通和達

(1)將可達性理解為機動車能否達到的層次上。如為了加強城市與外圍地區的聯系,帶動周邊地區的發展,通常修建一些放射性的快速路和城市干道,作為改善可達性的主要措施,而公共交通是否延伸到該地區,該地區的居民到達公交服務設施的方便程度如何則不在考慮范圍之內。這實際上是追求機動車的可達性,而忽視了人們采用其他交通方式的可達性。

(2)公共交通能覆蓋到的地方可達性當然就高,但被忽略的仍然是居民公交出行的方便程度。如上海萬體館地區,有高架路、多條城市干道、公交線路和地鐵一號線、明珠線在此交匯,該地區還是上海旅游集散中心所在地,但由于交通組織混亂,換乘困難,大大降低了該地區的可達性。再如上海某地鐵站附近居民小區由于管理上的問題,將小區的出入口設在背離地鐵車站的另一側道路上,居民到地鐵車站極不方便。

因此,對可達性的理解,不能僅限于機動車或公共交通能覆蓋到的地區,而應以該地區居民出行的實際方便程度作為衡量可達性高低的標準。

可達性城市的特點是：保持較緊湊的城市形態和較高的人口密度;保持城市,特別是中心城區用地功能的多樣性,以減少出行次數和出行距離;發展電子商務和網上購物,減少人和貨物的流動需求;創造步行、非機動車友好的道路設施和交通環境;建立有競爭力和吸引力的公共交通系統;應用多種交通手段減少個人機動化交通,提高已有基礎設施的使用效率。