高速公路項目前期審批程序分析

尉澤輝,李銅川,馬 琳

(1.陜西高速集團;2.東北林業大學)

1 引 言

目前全國各地高速公路建設速度持續加快,在建規模不斷擴大,而國家和各省涉及高速公路項目建設的有關法律、法規和規范性文件不斷完善,對高速公路項目前期工作也提出新的要求,尤其在過去的一年里各省都在搶抓“擴內需,保增長”的歷史機遇發展本省交通事業,希望以最快的速度通過國家各部委、省級各廳局的手續審批。

高速公路建設項目前期的立項審批、環境影響評價等十一項專題手續審批,以及其他與鐵路、電力、天然氣,甚至軍事設施進行意見的征詢,程序復雜,手續繁多,因此有必要對建設項目前期的審批程序進行分析研究,以便加快前期程序辦理,確保工程建設順利開展。

2 高速公路建設項目立項審批程序

2.1 可行性研究

工程建設項目程序一般劃分為項目決策(建議書及工可研)、工程設計、施工和移交使用四個階段,項目前期管理通常為項目決策并延伸至工程初步設計階段。工程建設項目在決策階段,需要完成兩步工作。(1)進行編制項目建議書。建設單位進行項目建議書編制,建議書編制完成后,由省級交通主管部門組織初步評估、審查、論證,經修改后即可作為編制預可行性研究的依據。預可行性研究報告編報完成后,由省級交通主管部門根據全省高速公路網布局規劃報國家發改委申請批復。(2)是進行工程可行性研究。建設單位根據批準的預可行性研究報告進行工可研報告編制,報告編制完成后,由省級交通主管部門報請國家發改委立項審批。

在正式上報工可研報告前,建設單位必須首先完成建設用地預審、環境影響評價、文物影響評估及項目選址意見等四個專項的批復,否則國家發改委不予受理。

2.2 三類項目前期管理

根據國務院《關于投資體制改革的決定》,高速公路建設項目前期工作的管理制度和方法發生了較大變化,按照是否使用政府財政性資金進行項目建設分別實行審批、核準和備案三類。凡是使用政府財政性資金的項目將嚴格遵守審批制的各項規定依照“項目建議書——可行性研究報告——開工報告”的流程進行項目的申請和批復;不使用政府投資的企業投資項目,采取核準或者備案的方式進行管理,其中核準制項目需向省級交通主管部門上報項目申請并完成項目核準的流程,備案制項目只需向省級交通主管部門進行備案登記。對于三類項目無論哪一類均需通過審批完成決策,滿足資金、土地、環境保護、產業政策、項目效益等多方面的要求,并于開工前申請施工許可證。

3 專項評估程序的辦理

(1)環境影響專項審批。

根據《環境保護法》和《關于簡化建設項目環境影響評價報批程序的通知》,建設項目的環境影響報告書必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價,經省級環保部門預審并依照規定的程序報國家環保護部批準。環境影響報告書經批準后,國家發改委或省發改委方給予建設項目的立項批復。

(2)建設用地專項審批。

根據《土地管理法》和《建設項目用地預審管理法》,在建設項目可行性研究階段,建設單位需分別向省級土地主管部門和國土資源部提出預審申請,向國土資源部提出預審申請時,應當提交相關資料,包括建設項目用地預審申請表,建設項目用地預審申請報告,省級國土資源部門初審意見,項目可行性研究報告,占用耕地的初步方案,縣級以上土地利用總體規劃圖及相關圖件。由國土資源部批復建設項目用地預審文件。待工程建設項目完成施工圖設計后,再向省級土地主管部門及國土資源部申請建設用地正式審批文件。土地預審批復文件是建設項目立項批復的依據之一。

(3)文物影響評估報告的審批。

根據《文物保護法》,國家重大建設工程選址,應當盡可能避開不可移動文物,因特殊情況不能避開的,應當盡可能實施原址保護。實施原址保護的,事先確定保護措施,根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批準,并將保護措施列入可行性研究報告中。文物影響評估批復在建設單位上報可研報告之前必須完成。

(4)選址意見審批。

根據國務院辦公廳《關于加強和規范新開工項目管理的通知》及《關于建設項目選址意見書管理辦法》,對實行審批制的政府投資項目依據項目立項批復文件向省級城鄉規劃部門申請辦理建設項目選址意見書。省級建設行政主管部門批準同意的項目選址意見,是省發改委和國家發改委批復項目立項的依據之一。

(5)水土保持方案審批。

根據《水土保持法》,建設項目中的水土保持設施應堅持與主體工程 “三同時”原則。建設單位編報建設項目水土保持方案,向省級水土保持主管部門提出申請,由其提出初審意見。根據項目審批權限,建設單位再將申請材料和初審意見報國家水利部,由其進行方案批復。建設單位在編制建設項目環境影響報告書時,報告內容應包括省級或國家行政主管部門同意的水土保持方案。

(6)地質災害危險性評估備案登記。

根據《地質災害防治條例》,地質災害危險性評估單位對建設工程遭受地質災害危害的可能性做出評價,提出預防治理措施,并由省級國土資源主管部門負責審批。在地質災害易發區內進行的工程建設項目,需在可行性研究階段進行地質災害危險性評估,評估結果作為下一階段工程設計中防治措施的依據。

(7)防洪評價審批。

根據《防洪法》和《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》,對高速公路建設項目,建設單位應編制防洪評價報告,經河道主管機關審查同意后,方可按照基本建設程序履行審批手續。在長江、黃河等河道及其主要支流內修建的建設項目由國家水利部所屬的流域機構(如長江、黃河水利委員會)實施管理。建設單位根據河道主管機關的審查同意書辦理相應的河道施工許可手續。

(8)林地審批。

根據《森林法》及《占用征用林地審批管理辦法》,對工程建設項目必須占用或者征用林地的,應當向縣級林業主管部門提出申請,經審核同意后,依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續,并由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。林地占用的相關手續是建設項目報批土地的前提條件。

(9)礦產壓覆審批。

根據《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》,對工程建設項目是否壓覆礦產資源,應當向省級國土資源主管部門提出申請,經審核同意后,依照有關礦產資源管理的法律、行政法規辦理壓覆礦產資源審批手續。

(10)地震安全性評價審批。

根據《地震安全性評價管理條例》,國家重大建設工程必須進行地震安全性評價。地震安全性評價單位對建設工程進行地震安全性評價后,編制地震安全性評價報告,建設單位將根據管理權限上報省級或國家地震安全主管部門,由其進行審定,確定建設工程的抗震設防要求,出具地震安全性評價報告評審意見,并據此意見對工程項目特大橋梁、隧道等重要構造物進行抗震演算。

(11)建設項目施工許可審批。

根據《關于實施公路建設項目施工許可工作的通知》,對已經完成建設項目的前期立項審批,初步設計、施工圖設計批復等程序的,建設單位應向省級交通主管部門提出申請,經初審并提出初審意見后,建設單位將申請材料和初審意見報交通運輸部,由其做出建設項目施工許可審批。

4 環境協調

4.1 與鐵路交叉的意見征求

目前由于高速公路快速發展,使得公路建設不可避免地要與鐵路進行交叉,高速公路建設給鐵路的正常運營造成一定影響,因而建設項目設計方案必須征得鐵路主管部門的審查,出具方案審查意見函。建設單位還需與鐵路部門簽署施工監管協議,并辦理施工安全許可證后方可開展工程建設。

4.2 與電力、天然氣等交叉的意見征求

當高速公路建設項目與電力、天然氣、石油管道、移動信號塔以及軍用設施等存在交叉干擾時,應及時征求以上管理部門的意見。

另外還應征求建設項目沿線各市、縣級人民政府對高速公路路線方案、立交位置及取、棄土場位置等設計是否符合當地區域規劃的意見,以防在建設期間因方案調整影響工程建設進展。

5 設計階段的管理

5.1 成立項目前期工作機構

建設單位從項目立項開始就應成立項目前期機構,以便及早介入設計,制定總體設計原則,明確設計新理念,形成基本的設計思路。

5.2 設計分層次分階段審查

設計單位在開展項目勘察設計時,建設單位同設計單位保持溝通,及時掌握設計進程和設計過程中遇到的問題,并分層次開展設計審查,及時優化勘察設計方案。

首先委托設計咨詢單位對初步地質勘察和初步設計從技術角度進行過程監理,這也是落實國家雙院制審查制度的一項創新舉措;其次由建設單位召集單位內部職能部門及項目建設一線管理專家,對初步設計文件分別進行初步審查,從建設管理角度查找設計文件中的不足;再次由省級交通主管部門組織省內專家進行審查,就初步設計文件從行業主管角度在執行國家方針、政策以及省內設計新理念等方面進一步嚴格把關。

5.3 抓好審查意見的落實

在初步設計審查結束后,建設單位將各方面意見整理匯總,與設計單位進一步溝通,共同研究每一條意見,使建設單位或專家提出的優化方案得到落實,并要求設計單位形成書面意見反饋,安排專人具體負責。

6 結束語

在高速公路工程項目建設的整個過程中,前期工作是項目開展的關鍵階段,前期工作是否能夠按照計劃完成對工程的開工及后續建設產生直接的影響。只有通過抓好設計文件質量,減少方案的多次變化,提高建設項目前期手續的辦理速度,就可以確保工程建設得以順利開展。

[1] 胡堅鋒 .高速公路建設項目前期管理探析[J].交通科技,2007,(10).

[2] 孫宏斌.公路設計分階段審查的體會[J].黑龍江交通科技,2007,(12).

[3] 項目管理與招標采購[M].中國計劃出版社,2009.