返鄉農民工職業培訓的問題與對策研究

姜 濤，李福來

（1.南京農業大學經濟管理學院，江蘇 南京 210095；2.黑龍江水產研究所，黑龍江 哈爾濱 150076）

據農業部統計，截至2008年底我國農民工人數已達2.26億，其中進城務工約1.3億人，占城鎮就業人員的近40%。這支勞動力大軍為我國經濟發展作出了卓越貢獻；但農民工技能水平較低的現實嚴重制約了其在經濟建設中發揮更大作用。2006年《中國農民工調研報告》顯示，我國農村勞動力中沒有接受過技術培訓的高達76.4%[1]，這不僅影響到農民工自身的生存與發展，還直接關系到產業結構的升級換代和社會的和諧穩定。這一問題在金融危機的沖擊下變得更為突出和緊迫。中國社科院2009年《社會藍皮書》指出，受金融危機影響，沿海地區部分外向型企業出現停產甚至倒閉，這些企業多屬勞動密集型行業，是農民工最集中的就業部門，缺乏勞動技能、社會保障相對脆弱的農民工成為裁員的首要對象[2]，他們的無奈之舉只能是：返鄉。加強農民工職業技能培訓，是解決“三農”問題、增強農民工就業能力的重要途徑，也是應對金融危機、推進城市化進程的戰略舉措。

1 返鄉農民工職業培訓現狀與問題

返鄉農民工職業培訓是一項復雜的社會系統工程，涉及面廣。僅政府部門就涉及農業部、勞動保障部、教育部、財政部等部委和各級地方政府；用工企業幾乎涵蓋各行各業；受訓農民工人數眾多且地域廣泛。雖經各方努力，在農民工職業培訓方面進行了積極的探索，取得了長足發展，但在新的經濟形勢下又增添了不少新問題。

1.1 政府的角色定位與職能界定不清晰

客觀地說，在農民工職業培訓方面，政府已經給與充分重視，先后發布《2003—2010年全國農民工培訓的規劃》、《2003—2007年教育振興行動計劃》等一系列政策。2008年11月針對因金融危機農民工返鄉的現實情況，《教育部關于中等職業學校面向返鄉農民工開展職業培訓工作的緊急通知》正式下發。在實踐上，“陽光工程”、“春風行動”已惠及千萬農民工。但政府若定位在政策的制定者和實踐活動的推動者，還遠遠不夠。現實中，政府角色定位與職能界定不清晰帶來了一系列問題，具體表現在：

1.1.1 培訓經費投入不足 《培訓規劃》規定：“農民工培訓經費實行政府、用人單位和個人共同分擔的投入機制?！钡珜θ绾畏謸?，分擔標準等問題都未作出明確規定[3]。各級政府投入的培訓資金，相對于2億多農民工而言仍然是杯水車薪。尤其是農民工輸出地既面臨很大的人數壓力，又往往是經濟欠發達地區，當地政府財政本來就很困難，能夠用于農民工職業培訓的支出有限；而農民工輸入地政府并不把外來農民工納入當地職業培訓范疇，雙方博弈的結果往往因陷入“囚徒困境”而都不愿承擔培訓經費，政府培訓經費投入嚴重不足。

1.1.2 農民工職業培訓與就業的信息平臺搭建不夠完善 返鄉農民工接受職業培訓、尋找再就業和創業機會都離不開及時準確的培訓就業政策和信息；用工企業也需要及時傳送崗位、工種等用工信息；培訓機構更需要通過信息平臺及時了解剩余勞動力和求職意向等信息。然而這樣廣受需求的信息平臺到目前為止還處于沒有規范、沒有約束的混亂狀態，廣大農民工無法從正規渠道獲得真實可信的培訓和就業信息。政府部門作為公共服務的提供者，有責任也有能力建立并完善農民工職業培訓和就業創業信息平臺。

1.2 農民工職業培訓意愿和行為呈現非對稱性

相關調查與分析結果顯示，絕大多數農民工有著比較強烈的接受培訓、獲得技能的愿望。特別是返鄉農民工，城市打工生涯使他們既有因掌握相關技術而獲得工作機會提高收入的經驗，也有因技術能力欠缺被迫返鄉的教訓。然而相關調查結果也顯示，真正能夠參加職業培訓的農民工比例非常低，農民工職業培訓意愿與行動間的非對稱性已成為阻礙農民工職業培訓進一步發展的“瓶頸”。

1.3 企業參加農民工職業培訓的積極性不高

企業是農民工人力資本投入的直接收益者，本應對農民工職業培訓負有不可推卸的責任。但現實情況是，很多企業在政府難以干預的情況下，逃避政府的監管，以各種理由推托培訓責任，“搭便車”、“坐享其成”的傾向性很明顯。雖然相關法律法規中明確規定企業必須對勞動者進行職業培訓，要求按照職工工資總額的1.5%提取教育培訓經費，并予以稅前列支，但很多企業將培訓經費僅用于高級管理人員的培訓、考察等，用于一般職工的很少，而用于農民工職業培訓的更是少之又少，一般只在農民工進入企業時進行一次“上崗培訓”，其培訓內容也僅是關于企業內部紀律和規范，專業技能方面的培訓則很少[4]。

1.4 職業培訓資源整合不夠，缺乏長效機制

農民工職業培訓機構雖多，但在職能上既存在交叉和重疊也存在真空和盲點。培訓資源各自為陣，職業培訓市場無序競爭，無法建立長效管理機制，具體表現在：

1.4.1 職業培訓服務體系不健全 我國農民工職業培訓的服務體系尚處于起步階段；勞動力市場信息網絡系統平臺尚未搭建，宣傳工作力度不夠、信息渠道不暢；農民工對培訓和就業信息、補貼政策和方式不夠了解。這些都影響了農民工參加職業培訓的積極性，難以吸引社會資金投入農民工職業培訓。

1.4.2 職業培訓適應性不夠、實效性不強 有些培訓機構不能適應經濟發展和產業結構調整需要，培訓缺乏針對性。相關調查結果表明，在接受培訓的人員中，70%以上接受的是縫紉、餐飲等培訓，這些工種的社會需求已基本飽和，而電子加工、機械操作、網絡技術方面的人員需求量較大，但開展這些培訓的機構少，費用高，這些行業的培訓人數遠不能滿足社會需求。

2 返鄉農民工職業培訓相關利益主體分析

2.1 政府參與農民工職業培訓的行為分析

農民工職業培訓從經濟性質看屬于典型準公共品，兼具公共品和私人品的特征：在消費上具有一定的排他性，同時又具有正的外部經濟性，為社會成員共同享受。其公共性特征決定農民工職業培訓主要應由政府提供，其私人性特征決定農民工自身應承擔一定培訓成本。

從財政收入的集中性來看，財政收入歸政府收入和支配，在國民收入分配中占主導地位，可以在全社會范圍內重新分配。相對于財政收入，居民收入、企業收入分屬于不同的企業和個人，在絕對量和相對量上，其范圍和能力都是有限的[5]。農民工職業培訓必須由政府發揮其在國民收入分配中的主導地位和作用。

2.2 農民工參與職業培訓的行為分析

作為理性的經濟人，農民工意識到增加人力資本投資能夠產生預期收益。因此，相關調查結果表明農民工有強烈的接受職業培訓的意愿，但他們的行為選擇卻要受到成本收益的約束。農民工參加職業培訓的成本包括顯性成本，如培訓費、交通費、食宿費等，還包括隱性成本，如因時間和精力的占用而放棄的經濟收入等。所有這些成本都是農民工可以預見并將由自己承擔的。決定其是否參加培訓的另一因素是其預期收益，預期收益取決于經過培訓后可能獲得的崗位平均工資水平和獲得該崗位的概率[6]。只有當預期收益大于所要支付的成本時，農民工才會選擇將接受培訓的意愿付諸實施。

2.3 用工企業參與農民工職業培訓行為分析

用工企業是農民工職業培訓的直接收益者。企業又是以價值最大化為目標的經濟實體，他們參與農民工職業培訓是一種投資行為，其收益則來自于農民工接受培訓后技能的提高帶來的收益。然而由于農民工職業培訓的準公共產品的特性使其具有“溢出效應”，承擔農民工職業培訓成本，為培訓“買單”的企業不一定能夠獲得主要收益[7]。并且農民工是特殊的被投資對象，具有流動性，尤其當培訓后隨著農民工人力資本的增加，其與企業談判的能力和資本也增強了，可能會加速其流動性，追逐利潤最大化的用工企業確實沒有對農民工進行職業培訓的動機。

2.4 培訓機構參與農民工職業培訓行為分析

我國現有培訓機構主要是職業中學和成人學校、就業訓練中心、民辦職業培訓機構。在市場經濟條件下，其培訓服務行為都服從于追求利益最大化目標，與其他受訓群體相比，培訓機構獲得的收益也并不因為對象的不同而改變。因而，對最大化效益的追求產生了很多非正規的職業培訓機構，造成了農民工職業培訓機構的混亂和無序競爭。

3 促進返鄉農民工職業培訓的對策建議

3.1 確立政府主導地位，強化政府統籌協調職能

農民工職業培訓的準公共品性質決定了政府必須有所作為，政府在農民工職業培訓中占主導地位，除了加大直接財政資金的投入力度，優化資金投入方式外，還應充分發揮政府的統籌協調職能，協調各利益相關主體的矛盾與沖突。

3.1.1 嘗試在全國范圍內推廣使用教育券 教育券是政府將用于教育的公共經費以憑證的形式直接發給受培訓者，受培訓者以此來支付所選培訓機構教育費用的支付形式。教育券作為準公共品供給主體選擇機制，使培訓經費由“隱性補貼”變“顯性補貼”，有效地提高財政資金的利用效率。由中央財政補貼的資金對應發行全國通用教育券，按照區域經濟發展戰略，根據產業結構調整的需要發至各地返鄉農民工手中。返鄉農民工憑教育券選擇在勞務輸出地或輸入地接受他們所急需的職業培訓。培訓機構將收取的教育券集中至相應部門申領由中央財政支付的培訓費用，可以化解勞務輸出地與輸入地在培訓資金投入上的矛盾，避免現實中已經出現的欠發達地區補貼發達地區的不合理現象。各地方政府可根據自身財力水平發行僅限本地區使用的地方教育券，實現地方政府對返鄉農民工職業培訓的補貼。教育券可以有效提高返鄉農民工接受職業培訓的實際支付能力，手中握有教育券的農民工可以綜合考慮自身就業需求對培訓機構考察后選擇合適的培訓機構和項目。由于教育券的持有者擁有自主選擇權，辦有特色、有實效的培訓機構才能吸引更多的返鄉農民工，獲得更多的教育券形式的培訓經費，通過教育券可以實現市場機制對培訓教育資源的優化配置。最后，在現有信息技術支持下，教育券可以記載豐富的職業培訓個人及過程信息資料，通過跟蹤調查反饋信息，可以有效扼制弄虛作假，騙取財政補貼的不良現象。

3.1.2 充分發揮政府統籌協調職能 政府應進一步建立健全返鄉農民工職業培訓的法律法規體系，統籌規劃，明確責任，發揮有關部門的優勢和作用，調動各方積極性，引導職業培訓機構和勞務輸出機構在自愿的基礎上建立合作伙伴關系，通過簽訂培訓訂單或輸出協議，實現培訓與輸出的良性互動。政府應盡快建立面向農村的培訓、管理和服務相結合的市場信息服務網絡體系，形成包括信息發布、就業咨詢、職業介紹、跟蹤服務在內的社會化就業信息服務網絡，幫助返鄉農民工充分了解有關政策和信息；通過正規網站發布勞動力市場供求信息，并對用工需求進行分析研究，對未來一段時間的經濟形勢、產業和就業結構進行預測。這可方便返鄉農民工根據自己的具體情況選擇培訓內容和就業方向，也便于培訓機構在培訓過程中隨時了解勞動力市場的供求關系變化。從而培訓機構可以市場需求為導向，及時調整培訓專業和培訓規模，共建立返鄉農民工職業培訓各利益主體和諧發展的培訓體系。

3.2 構建并完善市場化運作的農民工職業培訓長效機制

要實現我國有限教育資源的合理優化配置，就必須引入競爭機制，實現市場化運作。運用市場化方式選擇和明確培訓者、培訓對象和培訓項目，結合培訓質量資格認證評審制度，提高培訓質量。進一步規范勞動力市場強制實行準入制度，大力推行職業資格證書制度。就業率是職業培訓效果的主要評價指標，在接受培訓的農民工和為接受培訓的農民工的就業市場競爭中，接受過職業培訓并取得職業資格證書的獲得更多的就業機會和更高的收入，而未接受職業培訓的則在競爭中處于劣勢。就業準入制度和職業資格證書制度通過市場化手段建立良性競爭的外在環境，推動農民工職業培訓的發展，有利于建立和完善符合中國國情、體現以政府為主導的市場化運作的農民工職業培訓長效機制。

3.3 創新培訓模式，更新培訓內容，增強培訓效果

返鄉農民工既有傳統農民工的共性，也有自身的特點，有相當一部分的返鄉農民工具有多年城市打工經驗，掌握生產技術，了解市場規則，積累了資金。對于這部分農民工，應鼓勵他們利用積累的資金、技術等創業資源返鄉創業，相應地，對他們進行職業培訓應著重于開展法律法規、經營管理、科學技術培訓，提高經營管理水平和創業能力；對于還有意再就業的農民工則應進行專項業務技能培訓，使其在經濟復蘇時更有競爭力重新就業。由國際勞工組織開發的MES（適于就業技能的模塊組合）課程模式是目前比較適合農民工培訓的模式。MES的課程內容按職業領域、工種范圍、工種等級分類，根據不同崗位的具體任務和技能要求，編制適應崗位需要的培訓材料。這種任務導向型的“模塊式職業技能培訓模式”還提供了適于自學的材料，為農民工節省學習時間和費用，是一種值得推廣的返鄉農民工職業培訓的新模式。隨著培訓模式的創新，培訓內容應以需求為導向適時更新，將職業技術技能培訓與引導性培訓相結合，使農民工學有所用，學用結合。在培訓方式方面，應增加遠程培訓、函授培訓、網上培訓，采取靈活的學時制、學分制。在增加培訓項目、擴大培訓規模的同時，注重實踐環節的培訓，加強實訓基地建設，提高培訓質量，增強培訓的實效性。

[1] 國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[R].北京：中國言實出版社，2006.

[2] 李麗娜，陶虹佼.金融危機背景下返鄉農民工再就業培訓的思考[J].溫州職業技術學院學報，2009，（6）：41-44.

[3] 謝捷瓊，朱海倫.農民工職業教育培訓的市場運作機制探討[J].華東經濟管理，2005，（11）：44-48.

[4] 馬曉春，李淑娟，劉秀峰.農民工職業培訓多元合作的職能探索[J].職業技術教育，2009，（4）：64-68.

[5] 皮江紅.論農民工職業培訓成本的分擔[J].中國勞動關系學院學報，2007，（12）：79-82.

[6] 皮江紅.教育券：政府推動返鄉農民工職業培訓的阿基米德支點[J].經濟論壇，2008，（24）：123-124.

[7] 劉偉民，李淑娟.多學科視野中的農民工職業培訓[J].教育與職業，2007，（10）：21-23.