論我國農村土地流轉制度完善與農民權益保護

何雄浪 （西南民族大學 經濟學院，四川 成都 610041）

楊繼瑞 （西南財經大學 經濟學院，四川 成都 610074）

一、引言

在農村土地制度變革中，土地產權不但提供了影響經濟績效行為的激勵，而且決定誰是經濟活動的主角并因此決定著社會財富的分配。在組成產權的三項權利當中，轉讓權起著更為關鍵的作用。得到清楚界定的轉讓權一定包含著清楚界定的使用權和收益權。但是反過來，清楚的使用權或收益權并不一定意味可以自由轉讓。在實踐中，農村經濟發展必然導致經濟結構的改變，而經濟結構的變化則是大規模的資源轉讓的結果。如果轉讓權受到限制，潛在的資源轉讓連同經濟發展就會受到阻礙[1]。

我國農村土地流轉現狀從20世紀80年代初推行家庭聯產承包責任制以來，農村實現了農業生產用地的集體所有權、家庭承包權、土地經營權的三權分離，為土地經營權的流轉打下了堅實的基礎。我國農村土地流轉可分兩個階段：第一個階段是從推行家庭聯產承包制到1995年之前，這期間出現了自發的土地流轉，促進了農業的適度規模經營，有效抑制了土地撂荒和半拋荒；第二個階段是從1995年至今，這期間是有組織的土地流轉階段，為了實現農業生產的規模化、專業化、產業化經營，提高農業生產水平，許多縣鎮在地方政府的組織下，進行了大規模的農業產業結構調整，土地流轉數量進一步擴大，土地流轉規模呈上升趨勢，出現了代耕、換耕、轉包轉讓、出租、反租倒包、公司+農戶等多樣化流轉形式。我國農村土地流轉在優化土地資源配置和提高土地規模經濟效率，穩定和完善農村基本經營制度，加快農業剩余勞動力轉移和農村二、三產業的發展，有效保護農村土地生產力和農業與糧食安全，保護農民土地權益，消除貧困，統籌城鄉發展等方面促進了社會經濟發展。2008年，黨的十七屆三中全會做出了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，標志著農村改革發展進入了新的階段。黨的十七屆三中全會《決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。隨著市場改革的不斷深入和農村經濟體制改革的不斷深化，在黨的十七屆三中精神的指導下，對農村土地問題應因地制宜、因時制宜的探索與創新，積極、穩妥促進農村土地流轉，切實保障農民權益。

二、當前我國農村土地流轉制度存在的主要問題

當前，我國農村土地流轉正處于一個不斷摸索與經驗總結的階段，農村土地流轉發生率高，但市場化強度弱，侵犯農民合法權益的現象嚴重，導致干群矛盾，甚至出現嚴重沖突，成為引發農村群體性事件的一個重要誘因。目前我國農村的土地流轉問題紛繁復雜，而且各地情況迥異，但歸根結底，從產權的角度看，主要存在以下方面的制度問題：

1.農村土地產權主體虛位。當前，我國農村土地集體所有的虛無性衍生出一系列的經濟社會問題。我國《憲法》規定，“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但是這里的“集體”卻是一個模糊不清的概念。《民法通則》和《土地管理法》有著不同的規定。《民法通則》規定：“集體所有的土地，依照法律屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營和管理，已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”。《土地管理法》又規定：“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該集體經濟組織的農民所有。”土地既歸村民委員會所有，又歸村民小組所有，所以目前土地產權主體界定在法律上是不統一的，法律規定上的模糊必然導致實踐中出現混亂，土地所有權歸屬不清所帶來的權責不清，處置無度和權力尋租以及分配關系的模糊混亂問題日益突出。

2.所有權主體的組織機構和能力難以滿足要求。目前我國農村的集體經濟組織均存在著組織機構易變，組織和管理能力不高等問題。如果讓他們行使土地所有權主體的職能，不利于土地資源的可持續利用，尤其是不利于農用土地的保護。這些基層的組織單位由于機構職能組織不全、人員素質參差不齊、地域發展信息閉塞、短視行為等原因難以從宏觀的角度、長遠的角度確定土地利用目標，因此難以適應作為市場經濟條件下的土地所有權主體的要求。

3.土地承包關系不穩定。自20世紀80年代初推行農村聯產承包責任制以來，我國不斷穩定土地承包關系，強化農民的土地使用權，使土地利用的收益權基本上歸屬農民，但由于土地所有權不是掌握在農民手中，他們的土地使用權和收益支配權實際上還要受到來自所有權的種種困擾，在某些地方土地成了村民委員會甚至少數村干部支配的財產。雖然《土地管理法》第14條明確規定“土地承包經營期為30年”，但一些基層鄉村干部對此不予理會，導致在實際中《土地管理法》未能得到很好的貫徹與執行。土地的頻繁調整和過短的土地承包期限，使農民對土地使用權缺乏安全感，不穩定的地權使農民對自己所使用的地塊缺乏長期的預期。土地不定期調整的作用如同一種隨機稅,它會在不可預見的某一天將土地拿走，同時帶走農民投入土地的中長期投資[2]。土地在農戶間的單純轉移并不構成效率的損失，但是由于附著于土地的中長期投資也同時隨之轉移，且其價值一般難以完全得到補償，土地的原使用者因而將會失去投資土地的信心，甚至從一開始就會減少對土地的投資，導致許多農民對耕地進行掠奪式的耕作，使農地的使用效率大大下降，農民收入減少，從而對農村經濟發展產生不良的影響。

4.集體建設用地產權殘缺。農村集體建設用地，是指農民集體所有的，一般是地處農村的，并經依法批準使用的鄉鎮企業用地、村民建設住宅用地、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設用地。依照我國法律規定，農村土地歸村民集體所有，即村民集體應享有對村屬土地的使用、收益、處分、抵押等一系列的權利。但是法律規定村屬的集體建設用地使用權不能對外流轉，必須經政府收歸國有后才可對外流轉，可見法律對集體建設用地采取了所有權和使用權分離的運作模式，而如果不允許農村集體建設用地流轉，則難以實現使用權人真正意義上完整的收益權能。正是由于這種產權的殘缺性導致了農民的土地權益得不到保障。

5.政府的非法行為對農民土地產權權益的侵犯。在我國《土地管理法》和《物權法》等法律規定中都規定“為了公共利益需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”；或者“為了公共利益需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。但是，我國一些相關的法律并未對“公共利益”做出明確規定，導致一些地方政府打著“公共利益”的旗號，隨意征用農民的土地。由于目前政府政績評價體系的缺陷，政府為追求其政績，通過其對土地一級市場的壟斷，大量低價征用農民土地，然后高價賣出用于房地產建設等商業性用途牟取暴利。農民在失去土地時只得到一些微薄的補助，政府的這種行為損害了失地農民的利益，導致了農民與政府之間的糾紛。在中央電視臺“焦點訪談”節目2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關。其中多數是政府低成本征收征用農民土地導致的沖突（2006），后來土地引起的沖突上升到約60%（2009）。比較典型的是2005年的汕尾事件，造成了多人傷亡，這嚴重地威脅著我國社會的和諧與穩定。

6.小產權房的出現與土地法律法規的滯后性。

廣大農民奔小康的欲望強烈但是缺乏有效的途徑，而政府卻大量征用權農民土地用以牟利，農民認為政府將來會把土地征用賣給開發商，于是尋找到法律制度的灰色區域，以小產權房這一具有代表性的方式來實現自己的利益。由于小產權房是未經科學規劃而修建的。因此土地有效使用率低，導致大量寶貴的土地資源被浪費。在實踐中建設用地使用權流轉行為規避法律現象泛濫，有的雙方私下協議直接轉讓，不辦理任何手續逃避稅費，以致假租真買，導致名為聯營實為租賃，名為買房實為買地等隱形交易、土地低價流轉現象比較嚴重，沖擊和擾亂了國有土地的正常管理[3]。這一現象的出現反映了我國土地流轉的相關法律的滯后性。

7.土地他項權利被忽視。在我國，土地他項權利是泛指土地所有權和土地使用權以外的各種土地權利。完善他項權利能對集體土地所有權和土地使用權以外的各種長期性土地權力進行確認和管理，以充分保護土地所有權人、使用權人以外的人在土地上各種合法使用的利益，維持與土地有關的各種民事關系的穩定有序。我國土地公有制下的他項權利制度形成時間不長，目前種類還不多，農村集體土地他項權利主要有抵押權、租賃權、地役權、借用權、空中權和地下權。目前我國農村集體土地他項權利制度極不完善，有待于進一步規范。

三、完善我國農村土地流轉制度的主要思路

中國的問題是農民問題，農民的問題是土地的問題。伴隨著我國工業化、城市化浪潮，我國農村土地制度改革必將進入第二個飛躍，即進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的新時期。土地作為生產力的基本要素，人們在土地利用中必然產生土地權利的轉移及土地收益的分配問題。因此，正確確定土地權利轉移的內容、條件和方式，合理分配土地收益，是保證土地合理利用的重要手段與措施。我們對土地流轉制度的選擇、設計和安排，不能僅僅局限于國家和政府對土地管理的方便與否，而應當從動態的經濟發展階段和靜態的經濟運行體制去考慮，因為土地制度的設計和安排只有適應于發展的階段和實際運行的體制，才能成為一種高效和交易成本較低的運行制度[4]。私有化并不是靈丹妙藥，當前動搖農村集體土地所有制的空間并不存在。我們要在堅持集體土地所有權是我國農村土地根本制度的基礎上，與我國特定的農村土地流轉問題相結合，從保護農民合法權益的角度出發，完善國農村土地流轉制度。其主要思路如下：

1.明確土地產權主體。抓好農村集體土地所有權主體的明確工作，做到承認現狀尊重歷史，因地制宜，尊重農民意愿，不搞一刀切。不管采取哪種形式，都必須明確集體土地所有權主體，使農村集體土地所有權真正做到產權明晰、權屬合法、權責明確、責權統一，使農村集體土地的任何使用權人的合法權益都能得到有效保障。要通過明確農村集體土地的產權主體，進一步強化農民對土地所有者的權屬意識和集體意識，保障集體對承包土地的最終收益權和處置權。與此同時還要逐步做到所有權、使用權（承包權）、經營權分離，使國家、集體、個人三者利益都得到合法保護；承認農戶承包經營土地的完全轉讓權，包括為農業用途和非農業用途轉讓承包土地的權利，確保土地流轉權利平等。土地流轉應堅持“依法、自愿、有償”的原則和堅持土地流轉以農民為主的原則。農戶在符合土地利用規劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發方式在非農用地市場轉讓土地經營權。

當前，在既有的產權制度下，我國各地展開了形式多樣的農村土地制度創新，以成都為代表的農村土地流轉幾乎涵蓋全國各地的各種制度創新，如在都江堰開始了劃時代開先河的農村土地確權運動，并在成都形成了第一家農村土地產權交易中心，促進了農村土地產權交易范圍的擴大以及市場的擴散，有利于農村土地與城市土地兩個市場形成統一的大市場，進而有利于對農民權益的保護。

2.穩定集體土地承包權并輔以定期微調。土地制度的選擇是一個風險分攤、獲取收益與付出談判成本和損失效率之間的權衡過程。確定合理的農地使用期，是農地土地制度建設的一個重要問題，也是許多國家重視的問題。例如，以色列規定不少于90年，意大利規定為15年，法國為30年。農地使用期長短的實質是公平與效率的權衡問題，越是考慮公平，使用期就越短；越考慮效率，農地使用期就越長。

穩定集體土地承包權可從以下方面著手：一是切實執行土地延包30年不變的政策，使土地使用權長期不變，使農民更加珍惜和熱愛土地。二是明確管理主體，目前農用地承包合同管理分屬林業、農業等行政主管部門，這是歷史形成的。如果承包權等同于使用權，土地行政主管部門就應該積極參與，以便使農地資產與城市土地資產的管理、流轉以及政策的制定一致起來，使農地與城市土地流轉程序相符方法統一，避免出現政出多門，兩個市場不銜接的問題。三是對承包經營的土地要依法進行適當調整。以均地為特征的土地制度有其合理性，特別是在收入水平較低的地區,這種土地制度的社會保險功能尤為突出。一個運行良好的土地租賃市場可以替代土地的行政調整。但是,一個運行良好的土地租賃市場的發育同其他一些市場的發展緊密相連,而這些市場在我國欠發達地區一時還難以完善。因此,至少從目前來看,土地租賃市場還不可能完全替代行政調整[5]。當然，土地承包經營期限為30年，這個原則是不能違反的。在保證農戶使用權在使用期內相對穩定的同時，對人口增減和耕地減少進行一些微調也是必要的。這種微調可以在3到5年內進行一次，以緩和人地矛盾。如死亡人員的農地收歸集體，婦女出嫁的土地收歸集體，戶籍遷出人員的土地收歸集體，收歸集體的農地分配給人口增加和因集體、國家基本建設而減地的農戶。同時，對原使用者對土地的投入給予適當的補償。

3.規范農村集體建設用地的流轉。從法律的角度看，國有土地和集體土地同為土地財產權，同樣的權力應該是平等的，允許集體建設用地入市流轉，是維護和實現農民土地財產權的重要途徑。應加快制定相應的法規，促進集體建設用地使用權市場的發展和規范。應運用法律法規和政策進行調整和保護，對集體建設用地使用權轉讓、入股和聯營等應進行一定的界定。有必要對現有的法律條款進行修改，保證農村集體建設用地直接入市流轉，實現城鎮國有土地和農村集體建設用地同地、同價、同權，堅持規劃控制和用途管制，確保農民的土地權益和長遠生計[6]。

4.嚴格界定“公共利益”邊界，規范政府征地行為。規范政府征地行為，應盡快出臺相關法律法規補充《土地管理法》對政府征用農地的規定，明確何為“公共利益”，限制政府對土地征用的權力，讓廣大農民真正成為土地的主人，保護其應有的權利。明確地方政府在土地流轉中的地位、職責、作用，并且地方法規應服從國家法規。在市場經濟體制下，應改變政府的政績評價體系，不能以政府的盈利來評價政府機構的政績，政府應該逐步向服務型方向轉變，政府政績應該由其服務水平的高低來決定。要加大對被征地農民的補償力度和再就業培訓的扶持，以維持勞動力再生產和社會穩定。

另外，要規范政府征地行為，必須改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的激勵行為。目前，土地出讓金數額巨大，成為地方政府預算外收入的主要來源，與土地相關的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑；土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收，也成為地方預算內收入的重要部分，地方財政成為名副其實的“土地財政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要動機。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權相適應的永續的收入來源，才能打破政府壟斷土地一級市場的格局，使其不再充當建設用地“地主”和土地經營者的角色，放棄低價征地和高價供地的行為方式[7]。

5.尊重人民首創精神，有效規范小產權房。小產權房的出現，實質上是農民要求實現其被剝奪了的集體建設用地使用權。對目前存在的小產權房，全部“推倒重來”并不能解決任何問題，也不現實。在我國經濟改革歷史進程中，有很多當時“非法”的改革舉措，是經過事后修改法律來追認其正當性和規范發展的，發起于安徽省小崗村的家庭聯產承包責任制就是例證。我國小產權房的出現不僅具有客觀必然性，而且小產權房對于緩解城市居民的住房需求和提高城鎮化水平具有積極意義。在政府主導的農村集體建設用地流轉的過程中，如果有規范的土地流轉程序，有科學的土地價格評估機制，有對政府行為的監督機制，那么在農村集體建設用地流轉和征用過程中，農民的利益就會得到有效的保護，就不會出現那么多的小產權房問題。當然，小產權房違法，以后絕對不允許再建設。對于那些已經在農村存在的小產權房現象，國家相關部門應研究制定具體的解決措施，依法合情合理地處理。

6.完善土地他項權利。在我國，目前尚無土地他項權利抵押的規定，今后應從法律上明確集體土地他項權利的抵押事項。強化集體土地使用權勢在必行，應進一步規范土地租賃、借用，租賃合同和借用合同必須采用書面形式并履行登記。對于家庭承包責任制所出現的一些問題，應采取合理的措施加以解決，使承包制進一步科學化及合法化；應細化和強化土地使用權權能，目前我國農村土地使用權主要表現為承包經營權，由于承包期30年不變，這為實行土地所有權物權化提供了法律保障。因此，應從法律上界定地役權，以利于更好的保護農民的合法權益，保護農民的生產積極性，促進農業和農村經濟的持續發展。

7.處理好土地“所有”和“使用”的關系，提高土地的使用效率。土地改革以前，我國農村土地制度一直重視“利用”，但土地的利用率很低。其原因不是對土地“所有”的過分重視，而是忽視了利用者獨立的經濟利益，無視利用者獨立的財產權利。在社會主義市場經濟條件下，應當允許利用者對他人的財產包括承包他人的土地進行獨立的利用，因此農村集體土地所有權以外的產權制度的建立和完善十分重要。因此農村土地制度改革，不能過于強調所有權的絕對性，但對所有權的尊重是其他產權制度建立和完善的前提，對農村土地歸屬關系的強調仍然具有重要現實意義。對農村土地的各種利用，其目的在于獲取可歸屬于自己的勞動產品。如果不重視對農村土地所有權的歸屬關系，很難想象會重視勞動產品所有權的歸屬關系。土地的有效利用要求土地能夠流轉，而土地流轉必須以明確所有權為前提，以尊重土地所有權為基礎，否則就會造成混亂的流轉秩序。由此可見，過分強調“所有”不利于土地的有效利用。同樣，過分強調“利用”最終會影響土地的有效利用。強調土地的“利用”并不是對土地的“所有”的否定，而是對土地所有權絕對性的否定。

[1]周其仁.農地產權與征地制度—中國城市化面臨的重大選擇[J].經濟學（季刊），2004，（4）：193-210.

[2]姚洋.中國農地制：一個分析框架[J].中國社會科學，2000，（2）：55-65.

[3]胡傳景.從"小產權房"談農村建設用地自由流轉制度[J].國土資源，2008，（4）：36-39.

[4]周天勇.土地制度的供求沖突與其改革的框架性安排[J].管理世界，2003，（10）：40-49.

[5]姚洋.集體決策下的誘導性制度變遷—中國農村地權穩定性演化的實證分析[J].中國農村觀察，2000，（2）：11-19，80.

[6]張雪琴，田萌.初探農村集體建設用地使用權流轉中的產權制約問題[J].資源與經濟，2006，（2）：14-18.

[7]張曙光，等.城市化背景下土地產權的實施和保護[J].管理世界，2007，（12）：31-47.