淺析我國水資源保護法律制度及完善

西北農林科技大學人文學院 張利杰 田義文 徐 娟

淺析我國水資源保護法律制度及完善

西北農林科技大學人文學院 張利杰 田義文 徐 娟

作為可持續發展的資源之一，水資源是人類賴以生存和發展的基礎。隨著社會發展，水環境保護成為迫在眉睫的重要問題。本文在我國水資源利用基礎上分析水環境保護現狀，為水環境保護提出可行性意見。

水資源 法律保護 法律完善

一、我國水資源的現狀

1. 特點：

（1）人均水資源占有量不足。我國陸地水資源總量為2.8萬億平方米，居世界第5位，僅次于巴西、加拿大、美國和印度。但人均占有量只有2630平方米，約為世界人均占有量的1/4，人均水資源量世界排名第121位。據國際人口行動提出的“持續水—人口和可更新水的供給前景”報告認為：人均水資源量少于1700平方米的國家為用水緊張國家；人均水資源量少于1000平方米的為缺水國家；人均水資源量少于500m的為嚴重缺水國家。到21世紀中葉，我國人均水資源量將接近1700平方米。

（2）水資源補給年內與年際變化大。受季風氣候影響，我國降水量年內分配極不均勻，大部分地區年內連續4個月降水量占全年的60%-80%。也就是說我國水資源有2/3左右是洪水徑流量。此外，我國降水量年際間變化很大，南方地區最大年降水量一般是最小年降水量的2-4倍北方地區為3-8倍，出現過連續豐水年或連續枯水年的情況。降水量和徑流量的年際劇烈變化和年內高度集中，是造成水旱災害頻繁、農業生產不穩定和水資源供需矛盾十分尖銳的主要原因也決定了我國治理江河和水資源開發利用的長期性、艱巨性和復雜性。

（3）生態環境用水問題突出。黃河徑流的高泥沙含量舉世聞名，其中年平均含沙量為35kg/m，支流最大實測含沙量1600kg/m，均列世界大河之首。而西北內陸地區氣候干旱，生態環境十分脆弱。

2. 利用現狀：

（1）農業用水。農業用水占全國總量的70%多，但由于灌溉技術的落后，利用率比較低下。

（2）工業用水。我國工業單位用水量遠遠高于發達國家，水循環使用效率低，還有個別對廢水處理不當直接排放，造成水污染。

二、我國水資源保護法律制度現狀及存在問題

基于水在國民經濟和社會發展中的重要性，世界各國都非常重視水的法律保護，我國亦不例外，現有關于水資源保護、管理的法律、法規眾多，已基本形成了一個有水法律件：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》；行政法規（2件）、地方性法規（160多件）和水利部等部門規章（90件）、地方政府規章（170多件）和規范性文件組成的水法規體系，為水資源的保護管理及水利法制建設提供了良好的基礎，使各項水事活動基本實現有法可依。為適應社會經濟發展，落實科學發展觀，進一步緩解我國的水資源危機2008年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會對《水污染防治法》進行了再次修訂（已2008年6月1日開始實施），新法在加大政府責任、明確違法界限，強化有關制度、關注農業農村水污染防治、做好水污染事故應急處置及加大違法排污處罰力度等方面，都有一些新的剛性規定，擴大了處罰對象、提高了處罰標準，賦予了環保部門更多的處罰手段和權力，使我國水資源保護立法工作上了一個新的高度。

然而，從總體看，這些法律制度與目前水資源面臨的嚴重情況相比顯得非常薄弱，不能滿足水資源保護的實際需要，且從立法角度而言本身也存在許多不完善的地方。表現在:

1. 還未真正確立水權制度。

水權是以水資源的所有權為基礎的一組權利，從民法的角度看，水權應包括權利主體對水資源的占有、使用、收益、處分四項權能?？偟膩碚f我國目前的水權制度還存在以下幾個方面的問題:（1）我國水權概念不完整。我國現行的水權在法律上僅規定了所有權和取水權，對使用權的規定則較為模糊。（2）沒有建立水權的交易流轉制度。目前我國土地、礦產資源的產權流轉基本制度已經建立，但其他自然資源的產權流轉制度還是空白。長期用計劃手段配置資源，造成了資源配置效率低下、資源價格不合理、管理粗放、使用浪費等問題，不適應經濟社會可持續發展和資源可持續利用的要求。

2. 水資源保護法律體系缺乏有機的聯系。

首先，水資源管理和水體保護法律法規與其他資源生態方面的法律之間缺乏有機的聯系。水資源是與其他自然資源緊密聯系在一起的，水資源的利用方式可以影響到與之相關的資源的利用，其他資源的不合理利用也會引起水資源連鎖式的破壞。因此，水資源保護法律法規也應該與其它的法律法規相協調，既要強調水資源法制對水資源的直接保護作用，又要注重水資源法制對其它相關資源的間接保護作用。其次，水資源開發、利用、節約、管理、保護和水害防治等各方面的法律法規不盡完善。長期以來，我國水資源法律法規都不太重視對水資源生態環境的保護。如在水資源管理方面，只側重取水許可的發證及征收水資源費，而在水資源的規劃調度及生態保護方面還不夠重視。

3. 管理體制不健全，管理權限不清。

雖然新水法的出臺，對于“政出多門，多龍治水”的現象起到了一定的遏制作用，但尚未從根本上解決問題。主要原因在于我國目前行政機關的設立都沒有專門的組織法，各部門的職權都是由各部門先制定方案，后報經國務院批準，各部門難免從自身利益出發來考慮問題。新水法規定了流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，但在具體實踐中，流域行政管理機構尤其是跨區流域行政管理機構與地方政府、環境部門的職責權限還是時有沖突，這就容易造成權力設置的重復或空白，只有分工沒有協作，各部門的權力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害，尤其對流域水資源的保護十分不利。

三、完善我國水資源保護法律制度的建議

1. 完善水資源保護法律體系，依法落實科學發展觀。

適應循環經濟的要求，改革、完善現有水資源保修訂《水法》、《水土保持法》等單行法規的部分內容，在循環經濟的理念下，突出“源頭治理”節約用水，同時，根據建立循環型和節水型社會的要求，制定水資源再生利用的專門法規，例如制訂《資源再生利用管理條例》《污水再生利用管理辦法》等專項立法應對污水處理主體的市場準入制度，運營機制及相關法律責任作出具體規定。同時應建立健全各行業節約用水的國家、地方標準體系，制定高耗水及高污染行業市場準入標準。依法規范企業與個人節約用水、污水再生利用的法定義務，明確浪費水的法律責任。

2. 建立水生態保護補償機制，保護水生態和治理水土流失。

水土流失的治理是保障水資源安全的基礎，水源地的生態保護是保障水資源安全的關鍵。但是，生態保護具有很強的正外部性，如果沒有激勵機制就會使保護者缺乏保護的積極性。因此，建立水生態保護補償制度，是保護水生態和區域經濟協調發展的重要手段。在水生態保護的主體、水生態受益的主體及水生態保護的效果均容易量化的情況下，可以建立“誰受益，誰付費”和“誰保護，補償誰”的市場補償辦法。在水生態的受益者主體不明確的情況下，可以采用政府財政轉移支付的辦法向保護者提供補償。

3. 建立健全相關制度，推動循環經濟下的水資源保護。

（1）首先要完善節完善節水和污水再生利用制度。污水再生利用應納入城水和污水再生利用規劃制度市總體規劃和各類水資源利用規劃之中。其次，城市節即建設項目主約用水要真正落實“三同時、四到位”一體工程與節水設施同時設計、同時施工、同時投入使取水用水單位必須做到用水計劃到位，節水目標到用位，節水措施到位和管水制度到位。

（2）建立節水和污水再生利用專項資金制度?；鸬氖杖雭碜試邑斦芸?、環境稅費及企業和個人捐贈，對節水和污水再生利用重大科技攻關項目實行財政支持，對科研單位和企業在水資源節約、替代和循環利用等領域的研究開發活動給予資金傾斜，使節水和污水再生利用研究開發資金風險社會化，有利于新技術、新產品的研究開發及推廣。

（3）健全水資源稅費制度。目前，我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權的現象十分普遍。因此，應在科學論證的基礎上，較大幅度地提高收費標準，使排污收費切實起到預防和控制水污染的作用。同時，應將水稅作為環境稅之一盡快開征，以緩解日益突出的資源缺水問題?？傊?，采取國家實行環境稅、地方實行排污收費的“雙軌制”將水資源的環境價值計入經濟成本，有利于遏制水資源浪費和減緩水環境污染。

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