造林綠化工程“三制管理”之我見

河南省欒川縣林業(yè)科學(xué)研究所 郭建新

造林綠化工程“三制管理”之我見

河南省欒川縣林業(yè)科學(xué)研究所 郭建新

為了加強(qiáng)對造林綠化工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理，國家林業(yè)局為了規(guī)范林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)招投標(biāo)活動(dòng)，強(qiáng)化招投標(biāo)工作的管理，提高營造林質(zhì)量，確保營造林成效，根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，對林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)招投標(biāo)工作提出了具體的指導(dǎo)意見，造林綠化工程實(shí)行“三制”管理已勢在必行。

綠化工程 三制管理

實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等三項(xiàng)制度的改革，是我國改革開放后在基本建設(shè)領(lǐng)域推行的重大改革。我國正逐步形成以國家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目新的管理體制和模式。在基本建設(shè)中形成了新的市場二元主體，即以項(xiàng)目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系。工程監(jiān)理是國家對基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“三制”管理的一個(gè)內(nèi)容，在具體監(jiān)理過程中與項(xiàng)目的法人制、招標(biāo)投標(biāo)制有相互制約關(guān)系。造林綠化工程的監(jiān)理制正在探索之中。

一、三制管理的意義

1. 適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)形勢。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，保護(hù)和建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境已成為我國的基本國策。在中央提出“治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)秀美山川”的重要決策后，我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的進(jìn)程加快，先后啟動(dòng)了全國天然林保護(hù)工程、水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范工程、退耕還林工程、京津周邊地區(qū)防沙工程等大型生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，生態(tài)建設(shè)的覆蓋面已輻射到全國，其建設(shè)期遠(yuǎn)至2050年，投資數(shù)額巨大。因此強(qiáng)化項(xiàng)目的管理，是歷史所需，國人所望。

2. 充分發(fā)揮工程投資效益。過去造林綠化工程多是實(shí)行項(xiàng)目法入主管部門自主管理的封閉式模式，主管部門既是行政主管部門，又是建設(shè)單位或施工承包商，工程質(zhì)量高低、效益好壞均由其一方?jīng)Q定，責(zé)任難以評(píng)判和追究，投資效益得不到最大的發(fā)揮。有的地方還擠占和挪用建設(shè)資金。實(shí)行建設(shè)監(jiān)理后，監(jiān)理單位嚴(yán)格技工程建設(shè)計(jì)劃和施工設(shè)計(jì)進(jìn)行建設(shè)、控制投資，堵塞了資金管理使用的漏洞，使建設(shè)內(nèi)容和投資使用方向得到了有效控制。

3. 適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理體制。目前，全國造林綠化工程和保護(hù)項(xiàng)目多，項(xiàng)目類型多樣。管理的模式和方法都與過去有很大的不同，粗放式的管理已不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，需要改革和創(chuàng)新。從項(xiàng)目建設(shè)和管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任上看，須落實(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)項(xiàng)目法人或項(xiàng)目法人責(zé)任制；從工程規(guī)劃設(shè)計(jì)上看，須細(xì)化項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、施工建設(shè)的責(zé)任制；從工程建設(shè)過程上看，須強(qiáng)化對工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資的監(jiān)督和控制，這些都需要以“三制”來落實(shí)。

二、造林綠化工程項(xiàng)目的三制管理

1. 造林綠化工程的項(xiàng)目法人制。項(xiàng)目法人責(zé)任制是由項(xiàng)目法人對項(xiàng)目的立項(xiàng)、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息、資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，并全面形成了項(xiàng)目法人與工程建設(shè)各方之間的一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的新關(guān)系。我國六大林業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目，除速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)項(xiàng)目外，其余五大建設(shè)工程均屬于社會(huì)公益性項(xiàng)目，以國家和地方財(cái)政投入部分資金、當(dāng)?shù)厝罕娡顿Y投勞為主。按照國家林業(yè)局《造林質(zhì)量管理暫行辦法》和《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)實(shí)行監(jiān)理制度的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，實(shí)行造林目標(biāo)責(zé)任制，國家、省、地、縣四級(jí)林業(yè)行政主管部門逐級(jí)簽定造林目標(biāo)管理責(zé)任狀，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是造林質(zhì)量的第一責(zé)任人，要把造林質(zhì)量作為考核負(fù)責(zé)人業(yè)績的主要內(nèi)容。具體為：縣級(jí)行政主管部門責(zé)任主體制、鄉(xiāng)村集體組織負(fù)責(zé)制、股份公司形式的項(xiàng)目法人制、專項(xiàng)工程項(xiàng)目法人責(zé)任制。

2. 造林綠化工程項(xiàng)目招投標(biāo)制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，造林綠化工程項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、種苗供應(yīng)等，多是由行政管理部門指定，造成工程設(shè)計(jì)質(zhì)量、施工進(jìn)度控制及質(zhì)量、種苗供應(yīng)的時(shí)效及質(zhì)量等難以保障，實(shí)行招投標(biāo)將有利于克服這些弊端。造林綠化工程項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，主要有項(xiàng)目前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)，主要設(shè)備、種苗的供應(yīng)，工程監(jiān)理，重點(diǎn)工程的施工等方面。

國家林業(yè)局在2002年制定的《造林質(zhì)量管理暫行辦法》規(guī)定要推行造林工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制度或技術(shù)承包責(zé)任制。規(guī)定國家單項(xiàng)投資在50萬元以上和種子或基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)；推行有資質(zhì)的造林專業(yè)隊(duì)(工程隊(duì)、工程公司尊)承包造林，其它造林項(xiàng)目由縣級(jí)林業(yè)管理主管部門做好組織、指導(dǎo)、監(jiān)督和提供技術(shù)咨詢服務(wù)等工作，實(shí)行技術(shù)承包。

3. 造林綠化工程監(jiān)理。國家林業(yè)局于2000年規(guī)定對造林綠化工程的建設(shè)必須實(shí)行建設(shè)監(jiān)理。為了使造林綠化工程的監(jiān)理能夠規(guī)范、有序地開展，要求各省區(qū)開展林業(yè)監(jiān)理工程師的培訓(xùn)、考試、注冊工作。加年發(fā)布的《造林質(zhì)量管理暫行辦法》、《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理實(shí)施辦法(試行)》和《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)實(shí)行招投標(biāo)制度的指導(dǎo)意見》，明確提出了林業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)造林工程建設(shè)項(xiàng)目等要實(shí)行工程項(xiàng)目監(jiān)理制。監(jiān)理單位對承建單位的施工質(zhì)量進(jìn)行全過程的監(jiān)理，以確保按作業(yè)設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，使每個(gè)環(huán)節(jié)的施工質(zhì)量符合設(shè)計(jì)要求。

在監(jiān)理單位的要求上，國家林業(yè)局規(guī)定，必須由具有林業(yè)工程監(jiān)理資格等級(jí)證書、具有法人資格、從事工程建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)的單位承擔(dān)。其中還規(guī)定不允許設(shè)計(jì)單位監(jiān)理自己設(shè)計(jì)的工程，工程師不得以個(gè)人名義承接監(jiān)理業(yè)務(wù)等。

造林綠化工程監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的資質(zhì)實(shí)行統(tǒng)二負(fù)責(zé)、分級(jí)管理制度。監(jiān)理單位的法人代表須具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱，取得工程建設(shè)監(jiān)理工程師資格并注冊。根據(jù)監(jiān)理單位的人員素質(zhì)、專業(yè)能力、技術(shù)裝備、管理水平等，將監(jiān)理單位資質(zhì)等級(jí)分為三級(jí).即甲級(jí)、乙級(jí)和丙級(jí)。從事監(jiān)理的人員須經(jīng)全國林業(yè)工程監(jiān)理工程師資格統(tǒng)一考試合格，經(jīng)批準(zhǔn)獲得“林業(yè)工程監(jiān)理工程師資格證書”，并經(jīng)注冊取得“林業(yè)工程監(jiān)理工程師崗位證書’，后，方可參加工程監(jiān)理工作。

近幾年造林綠化工程建設(shè)中的監(jiān)理實(shí)踐，充分證明了實(shí)行“三制”管理對提高工程建設(shè)質(zhì)量、保證工程建設(shè)工期、有效控制工程建設(shè)投資、降低工程管理成本、充分發(fā)揮工程效益具有十分重要的積極作用。同時(shí)，通過不斷實(shí)踐和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將不斷完善造林綠化工程建設(shè)監(jiān)理的理論和技術(shù)，推動(dòng)造林綠化工程建設(shè)監(jiān)理的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化，不斷提高造林綠化工程建設(shè)的管理水平。

[1] 張彩虹.林業(yè)投資與林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的研究.北京：中國林業(yè)出版社，2001.

[2] 祝列克，智信編著.森林可持續(xù)經(jīng)營.北京：中國林業(yè)出版社，2001.

[3] 李景文.森林生態(tài)學(xué)（第二版）.中國林業(yè)出版社.1994.