運用法律工具保障重點工程建設

劉 正

省重點工程是省委、省政府應對金融危機、保障經濟平穩增長的重要舉措。隨著工程的陸續開工建設,社會公眾普遍感受到重點工程對整個經濟形勢的拉動成效日益明顯。省政協專門組織視察重點工程并召開專題議政會,動員各族各界人士共同為重點工程建設建言獻策,增磚添瓦。結合在臨汾、運城、太古、太佳、汾平等地的視察情況,尤其是自身工作實踐中的一些感受和思考,特提出以下建議,以供參考。

1 善用法律工具,深挖民間資本潛力,拓寬融資渠道,創新融資方式

一方面,資金短缺,特別是項目資本金短缺是全國范圍內普遍存在的問題。另一方面,據新浪網一篇報導,山西至少有3 000億元民營礦主的資本要尋求新的資本洼地。眾所周知,山西在居民儲蓄等民間資本方面具有特殊的優勢(民間有巨量的閑置資本)。因此,如何打通渠道,為二者搭起一座資金對接的“金橋”,引導省內民間資本投資于重點工程領域,無疑成為一個重要的研究和實踐課題。從法律角度看,可以嘗試運用以下方式,鼓勵、引導民間資本投向基建領域。

1)通過創新項目公司內部管理模式,積極推進“公私合作”吸引民間資本直接投入基建領域,實現資金和建設運營經驗的有效結合。從我們了解的情況看,我省民營資本對固定資產投資有樸素的熱情,低風險的、有穩定回報的基礎設施項目對民間資本有足夠的吸引力。但妨礙民營資本投資的原因在于,其大都沒有基礎設施建設、運營和管理經驗,另一方面,對與有經驗的國有企業的合作,民間資本常有不能占有控股地位、擔心股權稀釋、分紅和決策權利不能保證等等顧慮。我國2006年實施的新《公司法》實際上為有限責任公司管理體制的創新預留了足夠的空間,比如：分紅比例、表決權比例可以自由約定,優先分配公司利潤的權利、股權可以在一定條件下要求另一股東會予以收購、公司的委托經營等與債權性質相接近股權得到法律的認可。在保障國有資產權益的條件下,我們可以通過創新項目公司的內部管理體制,有針對性的設計形態各異的招商引資方案,打消民間投資者的顧慮,解決民營資本投資的現實困難,實現資金和建設運營經驗的有效結合。2)扶持、支持私募股權投資基金設立,鼓勵私募基金投向基建領域。私募股權基金是投資于基建領域的一支重要力量。2007年我國新《合伙企業法》的實施,為私募股權投資基金的設立打通了法律通道。從我省民間資金情況看,民營大型產業集團較少,單個投資主體力量較小,不易或不愿投入基建領域。但我省民間資本有總量大、資金和資金持有人都相對比較集中的特點,適合私募股權基金的發展。通過有限合伙企業等私募股權基金法律形式的運用,集合、統合民間分散資金,鼓勵、引導其投資基建項目,亦可作為解決資金短缺問題的有益嘗試。3)組建國有大型投資集團,搭建統一的產業投融資平臺,深挖民間資本潛力。組建大型的國有產業投資平臺,整合分散的國有資源,可以使資源的融資能力出現倍增效應。另一方面,組建大型產業投資平臺可以為國有投資實現市場化,多元化的融資提供可靠的渠道。從長遠的發展看,大型國有投資企業還能改制為股份有限公司、上市或待國家相關法律出臺后組建產業投資基金、利用資產證券化等方式吸納民間資本,為山西基礎設施建設的后續發展提供動力。4)積極推進已運營項目的經營權轉讓,以 TOT等方式實現國有存量資產的轉化,為在建項目引入資金。以轉讓基礎設施經營權的方式為在建項目籌措資金,相對而言,法律環境已比較成熟,我省在高速公路經營權的轉讓方面也有成功的經驗。在政策層面,國家發改委在《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》中明確表示“加快推進市政公用事業改革,擴大城市供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等特許經營范圍”,省政府在2007年印發的《山西服務行業“十一五”時期發展綱要》中也有開放城市公共服務市場、加快市政事業市場化的要求,這都為以TOT等方式籌措資金創造了良好條件。但TOT方式面臨的不利形勢是全國范圍內的大基建,因此著眼省內資金可能是較好的選擇。推出小型項目,或在大型項目轉讓時放寬轉讓條件,允許聯合體投標,增加轉讓的成功率,通過放寬轉讓條件,增加受讓競爭主體,也會有利于國有資產的保值增值。交通領域在這方面已有不少嘗試,如京大、太長、長晉、晉焦高速的股權轉讓等項目。其中太原—焦作高速公路中國平安信托投資公司的合作項目,回收資金近30億元,有效的充實了新開項目的資本金。通過多元化的融資方式,吸引民間資本投向基礎設施領域,使有限的財政資金向純公益項目傾斜,一方面可以緩解政府財政壓力,保障重點工程的順利實施;另一方面也可以借助資源整合,產業調整的時機,有效引導山西民間投資的趨向,可以為山西長遠發展奠定一個良好的基礎。

2 借鑒新興的建設模式,積極探索和推進基建投資建設模式的創新運用

施工企業一般都有很強的融資能力,借助新興的建設模式在一定程度上也有緩解建設資金短缺的作用,有代表性的是成功運用于北京地鐵奧運支線、地鐵5號線BT方式。BT方式大都是施工企業運用流資貸款充實項目資本金,并對項目進行建設管理,建成后由政府分批付款回購。從融資的角度看,BT方式也可以視為對建筑商的融資,用BT方式能夠避讓基建投資的高峰期。對此,我省可以選擇適當的項目探索運用,一方面對資金短缺問題不無補益,另一方面也可以為此后的基建投資積累經驗。

3 對省屬資產經營公司進行資產重組整合

集中力量清收債權,回籠資金,統一協調,籌出部分資金集中引導投資方向。據了解,省屬資產經營公司(如省經濟建設投資公司,省經貿資產經營公司,省煤炭資產經營公司等)存量資產數百億元,對外投資及債權數額巨大。但是目前整體債權回收存量較大,資產經營質量有較大的提升空間。因此,進一步對資產經營公司進行資產重組整合,回收債權,有引導的進行一定的重點工程項目投資,既能解決建設資金短缺問題,又能提高資產經營公司的產業集中度,獲得較為穩定的收益。

4 有效利用現有國有企業的投融資平臺,利用資本市場進行融資,集中投融資窗口,提高持續投融資能力

目前,交通、水利等重點領域均有政府出資的專門的投融資主體,如省交通投資公司,省水利投資公司等。前不久,省交通投資公司成功發行20億“山西交通”企業債,解決了高陵高速公路的建設資金。我們在為此出具法律意見書的服務過程中亦深感只有長期重視資本市場融資的前期準備工作,未雨綢繆,方能在急需時起到立竿見影的效果。因此,對交通、水利包括能源方面的現固有投資主體要加大培育,依法完善公司治理結構,建立健全財務制度,使其發展成為具有持續性的投融資平臺。

5 加強法律審查,切實保障基礎設施建設的順利進行

1)加大基建程序合規審查力度,確保項目的合法建設。在基建投資程序的審查過程中,尤須注意國有企業投資合規審查。例如,一些經營性基建項目的投資人選擇屬于強制招標的范圍,不能由主管部門直接指令國有企業承建。如國有企業以行政指令的方式取得項目的經營權,其即便是以自有資金投入,取得其他合規手續,符合經營性項目認定的實質條件,也會被認為權利取得程序有明顯瑕疵。會對資產變現、再融資造成障礙,有可能會使政府部門承擔不必要的擔保、承諾等責任。

2)運用法律手段,規范工程施工管理。在以往的工程(特別是大型工程)建設結束后,極易出現施工糾紛的高發態勢,甚至出現群體性事件。此類糾紛形成的原因相當復雜,有因拆遷延誤引起的索賠、有因設計變更引發的索賠、有因質量問題引起的索賠,還有因延誤工期引發的索賠等等。其中有客觀因素的影響,亦有以行政管理的方式替代民事合同的管理,以行政指令的方式替代民事的要約、承諾,以行政鉗制替代民事責任追究,對合同資料、證據材料未予充分重視等主觀因素的影響。

3)重視、正視基建項目中的土地問題。土地制約重點工程推進亦是在全國范圍內普遍存在的問題。2008年6月1日,三部委的15號令《違反土地管理規定行為處分辦法》正式施行,2009年,三部委又聯合下發《關于適用〈違法土地管理規定行為處分辦法〉第三條有關問題的通知》,就違反土地管理規定行為有關具體問題作了更明確的闡釋。從中央政府層面來看,對土地違法行為態度明確,處分愈加嚴厲。僅在2008年,因土地違法問題,全國有449人受到行政處分,971人受到黨紀處分,213人被追究了刑事責任,土地問題確實是基礎設施建設中“一觸即倒的高壓線”。因此,對土地手續不完備的項目,有關部門亦要保持足夠的警惕,以免觸及紅線,帶來不必要的損失和傷害。