淺談水利水電工程移民補償的投資概算問題

江濤 漆文邦 方琳

0 引言

移民安置補償投資作為水利水電工程項目總投資的重要組成部分,其所占的比重有逐年增加的趨勢,在某些情況下甚至成為項目投資決策的決定性因素。移民安置補償投資過大或者超出預算太多,都將影響到工程項目的順利開工和建設。因此,盡量準確地進行移民安置補償投資概算,以及做好移民安置補償工作的規劃設計,盡量以最小的投資達到最好的移民安置效果對于水利水電工程項目的投資決策有重要意義。

1 移民補償投資概算的特點

1.1 補償標準的爭議性

大型水利水電工程的興建,受淹區通常要求按較高的起點給予補償,但制定補償標準不僅要考慮庫區的利益,還應受以下因素的影響:

1)補償標準的制定首先應符合國家的有關政策、法規,其次為地區性的政策法規。

2)補償標準的制定不能脫離現階段本地區國民經濟的發展水平。

1.2 補償投資的開發性

水庫移民補償不等同于傳統意義的補償,不完全是對淹沒實物指標1∶1的抵償。在社會各界越發重視水庫移民安置的今天,開發性移民方針的提出更增加了水庫移民補償的內涵。補償的目的不是補償實物的實際價值,而是為了恢復和安置,使移民的生活水平達到或者超過原有水平,為庫區長遠的經濟發展和移民生活水平的提高創造條件。

1.3 補償投資項目的多專業、多學科性

水庫移民安置既涉及到自然科學的多個分支,又涉及到社會科學的人口、文化、心理、習俗、歷史、社會關系等分支。如何協調各項目之間的關系,使之達到優化組合,提高補償投資的效益,需要各方面的專業人員共同合作研究。

1.4 遷建指標的動態性

水庫移民遷建實物指標數量與大壩工程量不同,后者在設計方案審定后,其工程量不隨時間的變化而發生大的波動,水庫淹沒實物數量則隨時間的推移而變化。人口有增長,房屋有增建,城鎮規模有發展,土地的地類也會隨時間而變化。

2 移民補償投資概算中存在的問題

2.1 各地區法規不同,造成補償標準不一致

在地區補償標準符合國家政策和相關文件有關規定的條件下,由于地方法規不同,造成不同地區補償標準存在差距,可能會導致不同地區移民之間的橫向比較,實際的差距和心理的失衡將給移民安置,尤其是補償標準相對較低的庫區的移民安置工作帶來了一定的影響。

2.2 補償投資方式的局限性問題

對于水庫移民征地的補償,目前多數水庫工程都采用一次性補償的補償方式,這種方式的理論依據和實踐基點是移民安置機構認為一次性補償方式可以減輕移民對于水庫建設和搬遷安置工作的抵觸程度,加速移民安置進程,并且存在“補償工作結束、移民安置完畢”的僥幸心理。但長期的移民安置實踐證明,上述認識是不符合開發性移民政策的本質要求的。

2.3 補償投資計算方法的缺失性問題

移民遷建項目的多專業、多學科性,決定了移民補償投資概算的復雜性和難度。移民遷建具體涉及到農村土地調整、居民點遷建、城集鎮遷建、工業企業遷建、專業設施復建、環境保護等各個方面。

屬于自然類的直接損失,如房屋、土地、道路、工廠等,這些項目具有直接的可度量的特點,但計算方法也有很多種,造成投資概算的差異。而一些間接損失,如因原材料產地受淹,引起的淹沒線上工廠倒閉;淹沒區地方政府的財政收入減少;就業機會變化引起收入變化;遠遷移民適應新環境所需付出的更大努力等等,因其度量困難,尚未進行系統研究,僅少數項目給予了適當補助。屬于社會類的損失,如工程建設所引起的移民精神、心理的波動,族群關系的維持,民風民俗及非物質文化遺產的傳承等影響則更不便定量計算,尚沒有納入補償范圍。

2.4 補償投資概算的時效性問題

由于水電工程的建設周期較長,遷建指標具有動態性,前期工作規劃的方案到具體實施時已時隔多年,其自然資源條件、市場需求條件、人的認識等都會發生一定的變化,水庫淹沒實物數量和類別也會隨時間的推移而變化,導致補償投資概算偏離了實際。

2.5 移民安置稅費的交叉性問題

現有稅費存在一定程度上的交叉和重復性,如新菜地開發建設基金與耕地占用稅存在交叉,耕地占用稅與耕地開墾費、新增建設用地有償使用費設置重復,征(土)地管理費與土地權屬用途變更費的關系等。

3 針對移民補償投資概算中所存在問題的應對策略

3.1 綜合考慮區域社會經濟狀況及區域間補償利益的平衡

針對各地區法規不同,造成補償標準不一致的問題,在進行移民規劃設計時,應從以下兩點進行系統綜合考慮:一方面,補償標準應根據區域社會經濟狀況而定;另一方面,也應充分考慮平衡庫區區域間的移民補償利益。具體實施時,對于社會經濟、生活條件等相差不大的區域,地方政府應盡量統一相關政策法規,進而統一補償標準;對于差異較大的區域,要充分聽取移民的意見和建議,合理采納,使移民更多更方便地了解移民安置規劃的政策和方案,關心廣大移民的生產、生活、安全問題,適當增加其他補償方式,讓大部分移民能逐漸接受補償標準的區域性差異,有條件的區域還可以在補償標準之外以財政補貼等方式提高對庫區移民補償的力度。

3.2 采用長效補償機制

針對補償投資方式的局限性問題,近年來一些水電站建設移民補償工作實踐和理論的探索證明,長效補償機制是一種符合科學發展觀和和諧社會建設要求、符合開發性移民政策和后期扶持政策精神的補償方式。長效補償安置模式實質是基于“土地入股”的工作思路建立的一種“政府、業主、移民及地方利益共享”的補償運行機制。

通過長效補償機制的運行,水庫移民和工程成為了利益共同體,最終達到的結果是政府滿意、業主滿意、移民群眾滿意,實現了資源開發利用、庫區建設與發展、移民安居樂業和社會穩定良性循環的局面。

3.3 完善相關法規,深入社會調查,統一計算方法

針對補償投資計算方法的缺失性問題,對于可度量的直接損失,建議出臺相關法規,統一計算方法。如交通、輸變電、供排水等基礎設施,按恢復功能并有所改善進行規劃和計算投資;房屋按不同結構、用途等確定重置價格進行補償;耕地按照產量產值及人均耕地占有量計算生產安置費和安置補助費等。對于度量困難的間接損失和社會類損失,則需要進行深入全面的社會調查,了解移民的實際困難,同時需要心理學、社會學、經濟學、歷史學等學科的專家共同合作,對水庫工程建設對于移民造成的間接影響進行進一步研究,完善其價值估算方法。

3.4 重視規劃時效性,研究經濟發展規律

針對補償投資概算的時效性問題,相關部門在規劃設計管理工作中必須重視規劃設計的時效性,建議對淹沒區的社會經濟狀況進行深入全面的調查,并根據其發展規律做出科學的預測,再根據預測結果進行價值評估。同時積極進行相關課題的進一步研究,完善相關理論和估算方法,爭取避免和解決移民安置規劃設計的滯后問題。

3.5 研究相關法律法規,統一補償安置稅費目錄

針對移民安置稅費的交叉性問題,建議研究現有各法律、法規規定的各種稅費,摸清征地移民涉及的各類稅費構成、法律依據、用途和目的等,并對各稅費的合理性、適用性及相互間的獨立性和重復性進行分析,統一規定水利水電工程征地補償和移民安置稅費目錄。

4 結語

隨著開發性移民方針的提出,傳統移民補償投資概算逐漸暴露出了補償標準的差異性、補償方式的局限性、估算方法的缺失性、概算工作的滯后性、移民稅費的交叉性等問題。針對這些問題相關部門應積極采取應對策略,綜合考慮區域社會經濟狀況及區域間補償利益的平衡,采用長效補償機制,完善相關法規、深入社會調查、統一計算方法等,并深入進行相關調查和研究工作,使移民補償投資概算逐漸系統化、規范化、科學化,從而做好移民補償投資概算工作,保證水利水電工程項目的順利開工和建設。

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