中小城市規劃的探索與思考

牛 勝

隨著城市化進程的加快,中小城市成為我國推進城市化,促進經濟社會發展的重要載體。基于計劃經濟的傳統城市總體規劃編制體系,面對經濟體制改革帶來的城市發展的新形勢,已顯現出不適應性。中小城市由于自身發展的特點和實際建設的需求,其城市總體規劃的編制方法和內容應根據自身的條件來決定,并應該有別于大城市,而且隨著人類進入了以網絡化、信息化為標志的新經濟時代,人類的生產、生活方式將發生深刻的變革。因此,中小城市在城市總體規劃中應有新的思路。

1 中小城市規劃中存在的問題

1.1 城市規劃起步晚,意識淡薄

20世紀 80年代以來,大量的農村剩余勞動力紛紛涌入城市,變成實際意義上的城鎮人口,城鎮建設呈快速發展態勢,規劃隨著城市非農業人口迅速增加而不斷調整。建市之初,為擴大中心城區人口規模,增強輻射力,政府采取了一系列措施,刺激城市人口快速增長,從而使中心城市人口增加,城區規模迅速擴大,進入邊建設邊規劃、邊規劃邊建設的時期。在規劃實施的過程中,對城市規劃的作用認識不足,城市化意識較差。

1.2 與城市發展、建設的相脫節

城市宏觀經濟論證與用地布局相脫節。往往把社會經濟高速增長的量的變化直接地等同于城市規模的不斷擴張,而沒有從社會經濟總量增長所孕育的產業結構成長角度來研究城市空間形態的內在變化。例如產業結構演變所導致的新型城鄉關系和城市土地利用結構,產業的梯度轉移和空間區位轉換的相互引導和促進,城市空間的產業容量和用地效益的變化等。缺乏對城市宏觀經濟形勢的有力論證,使得城市發展政策、城市規模、外部交通等問題難以確定。特別是城市規模的確定,缺乏大區域平衡,存在著地方政府先定規模,技術人員計算證明,論證形同虛設的現象。

1.3 規劃科學性不強,缺乏長遠性

具體表現在:城市基礎設施規劃滯后于經濟增長的速度,生態環境規劃不能滿足社會發展的需求,沒有科學有效地分區規劃,使整個城市功能布局、用地平衡、資源配置等都處在模糊的狀態。目前部分中小城市公建項目的報建審批,不是在分區規劃所確立的城市功能區建設,而是按建設單位自行協商的地點進行平面規劃,出現了本末倒置的規劃行為,其后果是致使城市公共設施服務半徑小、服務功能少、布局不均勻、發展不平衡。

1.4 城市規劃依法審批和管理不到位

城市規劃中特別是分區規劃、控制性詳細規劃等,有審批權限的機關部門不能及時履行法定審批,城市規劃的嚴肅性和權威性受到影響。規劃實施管理依據不充分,致使行政領導“自由裁量權”偏大,極易造成決策失誤。實際工作中,在市場行為和政府干預雙重作用下,城市總體規劃被修改、被違反的現象層出不窮。城市總體規劃不能很好地得到實施,存在規劃自身的原因。

1.5 地方特色不鮮明,綜合功能不配套

部分中小城市不是結合本地區的人文、歷史、地理、景物等實際來搞規劃,而是貪大求洋、舍近求遠,搞大而全、高而空的規劃;不是結合自己經濟能力、社會發展、生態環境等實力和功能來搞規劃,而是在出政績、顧眼前、想局部等心態和目的下定規劃,因而出現一個模式、一張臉或者功能不齊、配套不全的城市設施現象。

2 對城市規劃問題的深入思考

2.1 破除固有的全盤覆蓋式的編制方法

中小城市發展規模相對較小,其總體規劃的編制既需要戰略層面的宏觀指引,以提供具有前瞻性和指導性的戰略發展框架,也應對各類主要設施的用地安排加以明確,為規劃管理提供切實可行的依據,有效指導開發建設。而對于紛繁龐雜的市政基礎設施、環境保護等專項規劃,作為總體規劃的支持性規劃,應當適當簡化,可考慮采用開放性的“模塊”方式來納入總規。相應地,總體規劃編制的內容框架可以分為 3個層次:戰略性的發展規劃、建設規劃和支持規劃。

1)發展規劃:在戰略研究的基礎上,確定城市發展的總體目標、城市性質、人口和用地規模,明確戰略層面的城市空間發展框架,與地方國民經濟與社會發展的長遠規劃互為依據,并相銜接。

2)建設規劃:統籌安排各項設施用地布局,大體上達到分區規劃的深度,并進行分片區的開發控制指引。

3)支持規劃:包括基礎設施等專項規劃,建立開放系統的協作規劃模式。總體規劃僅提出原則性規定,對重要設施的空間進行布局,預留發展用地。而具體的專業性內容由獨立的專項規劃來完成,根據需要可動態地納入總體規劃。

2.2 城市規劃多中心

城市規劃是城市建設的第一要素。目前城市規劃建設中最主要的是“單中心”現象,即一個城市一個中心,圍著這個中心“攤大餅”。由此帶來的弊端主要是:市區人口高度集中、機動車輛高度擁堵、環境質量高度污染、建筑成本高價投資、市民生活高價消費。北京這樣的大城市已經認識到這個問題,正在采取措施加以解決。但是廣大中小城市,“單中心”還是主要發展模式。

在推進“多中心”時,應綜合考慮中心城原有的功能特征和新的功能區作用相兼容。新規劃的各個中心區域在功能上要有意識地各有偏重,既獨立又有分工,以此加強城市的核心功能和綜合競爭力。推進“多中心”要突出兩個方面:

1)科學合理的功能分區,也就是規劃建設相對集中的居住、行政、教育、商業、體育、文化、衛生、醫療等功能區,使各個功能板塊向周邊有機疏散中心城的職能和人口,拓展城市發展空間,構筑以城市中心與服務中心相結合、與各功能區相聯系,既獨立又互動的發展體系。

2)功能完善的居住小區,以社區為單元,建設規模適度的居民區,各居民區內有縱深發展的明確定位和產業配套,有規劃合理的住宅、商業等配套設施,能夠充分形成多元、互動的發展效益,為區域內的和諧發展奠定基礎。

2.3 開通各種信息渠道,鼓勵公眾參與

中小城市規劃與建設是一項政策性很強、涉及到每個居民切身利益的技術工作,必須體現公平、公正的原則。我們在規劃編制的全過程中利用多種方式與各方代表進行交流,集思廣益,把規劃編制、規劃實施和規劃管理融為一個開放、透明的工作過程。中小城市總體規劃編制應該將公眾參與貫穿于規劃編制的全過程。在編制準備階段,向市民公布,使公眾一開始就參與到規劃程序中。

2.4 注重城市特色,將城市設計落實到總體規劃層面

中小城市在進行總體規劃編制時應當關注城市空間布局特征,重要的城市特色環境、歷史資源,把城市設計真正落實到總體規劃層面。

為刻畫好城市景觀形象,首先,把握住區域城市設計的整體性,一方面應符合區域城市設計階段對城市空間形態分布和景觀組織的要求,另一方面應注意區域整體要素的關聯和整合。其次,要注重城市總體規劃階段城市設計的整體性,把山、水、河、湖和歷史人文資源融入城市未來的空間中去。第三,要求注重小范圍、建筑單體、環境方面的城市設計,大力推動城市設計的環境觀和人本觀,強調城市建設的自然美、人工美、人文美,充分滿足人的使用要求和審美要求。最后,應當強調城市設計的延續性,堅持以政府實施主體來編制城市設計,不以某一個小集團利益為左右,正確處理城市的山、水、城之間的和諧關系。

2.5 加強城鄉統籌和協調發展規劃

城鄉結合部,這是城市發展的延伸區域,也是為主城區服務的農、林、牧、副、漁等農副產品生產區,一方面可以就近為城市居民提供蔬菜副食品,為城市發展提供建設用地,為城市提供季節性勞動力和運輸力量;另一方面,城區支援農村,工業就近支援農業,直接提供糞便、垃圾、飲食和食品下腳等肥料、飼料。在城市規劃中增加一個規劃層次:市域城鄉統籌(或一體化)規劃。

我國現在實行的市帶縣體制,該規劃層面可以在省域城鎮體系規劃的指導下,對一級市域的城鄉發展統一規劃,可以將概念規劃的區域擴大到整個行政管理區域,與現在倡導的“城鄉統籌發展”相吻合,也與城市本身客觀的規律相一致。這一層面的規劃,著重點應在以下方面:

1)市域產業結構的協調統籌發展;

2)市域交通系統的統籌發展戰略;

3)市域各類土地的綜合利用方針;

4)市域各類集中建設用地的規模、范圍和建設原則;

5)市域生態系統建設的發展戰略;

6)市域基礎設施的共享共建戰略。

該規劃與現行的“城鎮體系規劃”不同,其重點是解決城鄉統籌和協調發展的問題,把“規模等級結構”淡化,用“產業結構的協調統籌發展”代替“職能結構”的概念,空間結構上強調城鄉統籌和協調發展。其目的是把現行城市建設的用地指標放在市域范圍內平衡,逐步消滅城鄉差別。

在市域城鄉統籌或一體化規劃的基礎上,直接把 5萬人以下集中建設用地(現在的縣城和中心城鎮)的規劃做到控制性詳細規劃深度,不再做“總體規劃”,從而用控制性詳細規劃的各項指標體系來指導建設和管理,避免很多不必要的爭論。

城市規劃建設和管理是一項復雜的系統工程,只要我們堅持以人為本的原則,以科學的態度規劃城市,以嚴謹的態度建設城市,以人性化的措施管理城市,就一定能建成適宜人類居住的和諧城市。

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