石頭河水庫非工程防洪措施應用與建議

李奮霞

（陜西省石頭河水庫管理局 陜西 楊凌 712100）

人類治水的過程經歷了三個階段。第一階段是以解決人類生存安全和基本生活需求為主要目標的原始水利階段。該階段人們為了生存，瀕水而居，但為了躲避洪水的危害，又不得不“擇丘陵而處之”。第二階段是以建設工程來改造河川，調蓄洪水，制止洪水為害的傳統治水階段，即工程治水階段。但實踐卻證明，興建防洪工程所投入的資金和科技，越來越和防洪工程所帶來的減災效益不呈線性關系，甚至由于人類對自然的過分干預致使自然的反作用力所造成的洪水災害已經大大超出了工程所能控制的能力。因此，減輕災害損失就不應僅僅從控制自然洪水著手，這也就提出了治水的第三個階段，即以“人與自然相和諧”為主要特征的現代治水階段，也就是本文所要論述的非工程治水措施。非工程措施的核心在于將一味與自然抗衡，轉變為控制與適應相結合，自然與社會綜合措施相結合的防洪減災新理念。

1 非工程措施在石頭河水庫防汛管理方面的應用

石頭河水庫位于關中西部秦嶺主峰太白山北麓、褒斜古棧道北口眉縣斜峪關。石頭河水庫樞紐工程由攔河壩、溢洪道、泄洪洞、輸水洞及壩后電站五部分組成。大壩為粘土心墻土石混和壩，最大壩高114m，壩頂長590m，底寬487.5m，頂寬10m，總庫容1.47億m3，有效庫容1.2億m3，設計年調節水量2.7億m3。經過2003年的除險加固及各種維修改造，石頭河水庫在工程設施方面可以抗御GB50201-94《防洪標準》規定的校核洪水（2000年一遇）。但由于水庫下游河道年久失修，安全行洪能力嚴重不足，工程防洪的局限性已日益突出。為確保水庫及下游汛期安全，這幾年來水庫防汛運行都按百年設計，千年校核。近年來，石頭河水庫管理單位在繼續維修樞紐工程的同時，將更多的精力投入到了非工程措施的完善上。

（1）完善度汛預案及防搶撤方案。石頭河水庫度汛預案和“防、搶、撤”預案繪制了包括指揮機構、搶險區段在內的防汛搶險工作示意圖，明確標示了險情發生后洪水淹沒的區域范圍、撤離路線。此外，其還具體細化了聯防機構與防汛指揮部各成員單位的防汛職責，確保了防汛工作有章可循，措施到位。

（2）健全組織機構，落實防汛責任。按照水庫防汛安全屬地管理的原則，落實了石頭河水庫行政首長責任人，成立了石頭河水庫聯防指揮部。根據管理局內部每年的人事變化情況，及時調整防汛指揮部成員，成立了以局長為指揮、主管局長為副指揮，局有關單位處（室）負責人為成員的防汛抗旱指揮部，簽訂了水庫安全度汛目標責任書，使水庫庫區及上、下游防汛責任落實到屬地政府及基層村組、單位，確保了水庫“防、搶、撤”等任務措施落到實處。

（3）加強安全檢查和防汛力量的儲備，做到有備無患。具體措施包括：開展汛前檢查，消除工程隱患；儲備搶險物資，做到有備無患；組建防汛搶險隊伍，落實人員儲備；維修改造預警系統，充分發揮防洪預報作用；落實防汛經費、加強資金儲備等。

2 石頭河水庫防汛非工程措施實施的不足

石頭河水庫在防汛非工程措施方面雖然做到了未雨綢繆——“寧可防而無患，不可患而無防”，但在具體實施過程中還存在許多不足。

（1）防汛搶險過于依賴專業隊伍的力量，忽視了發動全社會來共同抗御洪水，因此，在發動全民投入防洪減災方面存在嚴重缺欠，導致大多數地方領導及群眾對洪水風險認識不足，又缺少足夠的防洪減災知識，面對突然發生的自然災害束手無策，成為防災弱者。在洪澇災害發生的過程中不但不能成為防災減災的積極因素，反而成為需要救助的對象。

（2）在廣大干部群眾中存在著嚴重的麻痹思想。雖然水庫管理單位每年都重組聯防指揮部和防汛指揮部，并分別頒發聯防指揮部和防汛指揮部成員崗位職責的專題文件，但是由于度過了多年風平浪靜或者有驚無險的汛期，加之監督系統的缺失，主管單位對各個防汛成員如何履行職責不檢查、不督導、不考核、不掛鉤，致使個別人員對自己的防汛職責掉以輕心、麻痹大意。“會時湊班子，會后散攤子”的心理普遍存在。

（3）由于流域范圍往往跨越相鄰縣（如石頭河流域就跨越了太白、眉縣、岐山三縣十幾個鄉鎮），其涉及地區廣，部門多，利害關系復雜，上下游和左右岸對防洪安排普遍存在矛盾。部門之間的不協調、地區之間的不配合，以及經濟發展、環境保護和防洪建設之間的矛盾等等，都對防洪效能有著直接的影響。

（4）下游河道堤防破壞嚴重，行洪能力差。石頭河水庫上世紀八十年代下游安全泄量為 1200m3/s，九十年代降至 700m3/s～800m3/s，進入本世紀后安全泄量還在繼續下降。究其原因主要是下游亂建房屋、亂采砂石等人為設障致使堤防破損造成。

3 對發展非工程措施防洪的建議

就水庫防洪管理的非工程措施而言，在以上努力的基礎上，水庫管理單位需要進一步完善的工作有以下幾個方面。

（1）加強群防意識，提高淹沒區群眾的防汛警覺性。

每年汛期，石頭河水庫防汛主管部門總會接到各種各樣詢問水雨情的電話，有的是上游的干部職工看到匯流入庫的水比較大，就會及時地提醒庫管部門注意監測；有的是下游的群眾發現某地有輕度滑坡等，提醒防汛人員注意防范。這一切都說明了廣大干部職工中部分同志是有相當的全局意識和大局風范的，但畢竟是少數，而且基本都是石頭河水庫本局的干部職工，流域內的群眾幾乎沒有。面對這種局勢，水庫管理單位首先要做的就是加強防汛知識的宣傳力度，爭取使蓄滯區域、淹沒范圍、撤離警報、撤離路線、報訊電話等防汛基礎知識家喻戶曉，使廣大淹沒區內的群眾在面對洪水時具備避險自保的能力，不要成為防汛工作的累贅。于此基礎上，再做到互助協作，確保個人、家庭及身邊公用設施的安全。

（2）加強指揮部成員的崗位職責培訓，提高領導干部的防汛自覺性。

防汛工作的成敗關鍵取決于人。水庫管理單位在今后工作中，首先要加強對領導干部的崗位職責培訓，強化宣傳教育，增強水患意識。將防大汛、搶大險的思想灌輸到每個負責人員的頭腦深處，各部門主管防汛人員要識大體、顧大局、精誠協作、密切配合，不推諉、不扯皮、不本位思想犯上，一切以防汛大局為重。其次要不斷健全完善防汛監督機制，加強責任制落實情況的檢查，建立考核評估制度。通過檢查、督導、績效考核等方式，督促水庫防汛責任人、責任單位切實履行職責，以此提高各級各部門貫徹防汛責任制的自覺性和責任感。第三，還要進一步加強對防汛責任人的培訓，提高各部門防汛負責人員防汛指揮決策水平和應對突發事件的處置能力。最后，要強化責任追究制度，對因工作失誤造成垮壩或重大人員傷亡的，要嚴肅查處相關責任人，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

（3）加強區域合作，提高防汛搶險效率。

防洪減災事業是一項公益事業，水庫防洪必須密切協調、統一規劃和高度權威。在防汛工作中,流域管理離不開區域管理，區域管理也離不開流域管理，要把流域管理與區域管理有機地結合起來，明確流域管理和區域管理的事權，加強流域的統一管理，建立高效、權威、科學運行機制和“政府宏觀調控，流域民主協商，洪泛區群眾積極參與”的運行模式。由于洪水災害影響巨大，牽涉不同地區的安全和利益，有些防礙和削弱防洪運用的因素是水利建設本身所無法解決的，需要部門之間的配合，地區之間的協調以及經濟發展與環境之間的相互適應，尤其需要提高流域管理單位（水管單位）的權威性和統一性。管理單位要強化對流域水資源的宏觀調控和重大決策權力，實行統一規劃，統籌安排，宏觀指導，監督檢查等方法來協調各方權益和維護整體利益，重點抓好汛期，特別是搶險期內流域內各部門之間的協作。

（4）加強蓄滯洪區管理，提高防洪減災效益。

本文篇首已經提過洪水災害的兩層含義，即水如果不侵害到人類的利益，就不構成災害。古人賈讓提出的治河三策，其中上策的想法是，擺脫目前黃河河道高聳狹窄的困難局面，另外開辟一處寬廣的場所容納黃河洪水。這是流傳下來的最早的治理黃河的規劃方案，并以其適應洪水規律的同時減輕水災損失的主張獨樹一幟，對后世有重要影響。所以，加強蓄滯洪區管理以削減洪峰比臨時決口的功效成倍增加，損失成倍減少，甚至在發達國家都是必不可少的防洪手段。因此，建議以法律法規規范管理：首先禁止居住；第二，對已經入住的住戶，特別是工業企業堅決予以清理，必要時可采取移民政策；第三，禁止河道采砂取土、侵占河堤、亂建房屋、圍墾占地等人為破壞和設障；最后，通過完善預警報系統、不實施洪水保險等政府手段從根本上消除隱患。

總之，要達到人與水協調發展的可持續發展，必須嚴格遵循自然規律和經濟規律，綜合利用法律、經濟、行政、教育等非工程措施來有效協調人與水的關系，以滿足經濟社會可持續發展的要求。必須從人民的根本利益出發，從國民經濟和社會發展的全局出發，從促進和保障防汛與經濟、社會、環境全面協調可持續發展出發，從構建和諧社會的高度出發，加強防汛工作中非工程措施的建設力度。同時，繼續制定完善防汛的規劃、預案、投資、建設和管理等政策法規，并以之規范防汛行為和各種人類活動，把洪災損失減小到最低程度，實現人與水和諧共處。陜西水利