淺談城市建設檔案問題與改革

張紅霞

1 城市建設檔案管理體制的形成歷史

建國初期,全國各大中城市城建部門就開始設立基建檔案室,負責所在城市城建檔案的資料收集、匯編、整理和登記造冊。1980年 8月,國家經委、建委、科委和國家檔案局發布的《科學技術檔案工作條例》明確指出：“在大中城市應當建立城市基本建設檔案館,收集和保管本城市應當長期和永久保存的基本建設檔案。”各城市先后建立基本建設檔案館,直接隸屬市建設或規劃行政部門。以西安市為例,該市于1981年3月16日批準成立了“西安市城建檔案館”,由市建委直接管理。2000年 9月晉升為省一級檔案館,10月晉升為建設部國家一級城建檔案館。2003年和2005年被省建設廳授予“全省建設系統精神文明建設先進單位”和“陜西省城建檔案工作先進單位”榮譽稱號?？梢?城市城建檔案館室從建立到現在一直隸屬于建設或規劃行政主管部門。

1997年年底,建設部頒布了《城市建設檔案管理規定》。該規定明確城市規劃、勘測、設計、施工、園林、風景名勝、環衛、市政、公用事業、房地產管理、人防等部門形成的業務管理和業務技術檔案,凡是具有永久保存價值的在本單位保管使用1年～5年后全部向城建檔案館移交,具有長期保存價值的由城建檔案館根據城市建設的需要有選擇地接收。城建檔案館受建設或規劃行政部門的委托,負責所在城市范圍內的城建檔案管理工作。

2 現行體制面臨的問題

現行城建檔案管理體制在過去計劃經濟條件下有著明顯的優勢,許多城建檔案館憑借這一優勢,做了大量的工作,留下了數量浩瀚、彌足珍貴的城建檔案資料。但是,城建檔案管理現行體制在社會主義市場經濟體制逐步建立和完善的過程中,遇到了兩大問題：

首先是機構改革后建設行政主管部門職能縮小帶來的問題。比如,機構改革前,作為建設系統行政主管部門的建委,負責建設系統規劃、設計、建筑、開發、市政建設與維護、房地產等部門的歸口管理,機構改革后,建設行政管理由統一變為分散,原歸口管理的房地局、公用事業局、規劃局、環保局、園林局等分別直屬市政府領導,原歸口這些局的企事業單位也相應不在歸口管理范圍,因此,雖然一些市政府在有關機構改革方案中明確建委擁有指導和管理本地區城市建設檔案工作的職能,但實際操作中的矛盾越來越明顯,歸口建委的城建檔案館到其他職能局以及沒有隸屬關系的企事業單位接收檔案、進行業務指導和監督,總有師出無名的尷尬,長此以往必然引起很多摩擦。隨著城市現代化水平的不斷提高,必然要求城建檔案不斷擴展內容、豐富資源、提供多樣化服務。除現有的城市規劃、設計勘測、建筑施工、城市園林綠化、公用設施、房地產部門之外,將擴展到國土、環保、人防、通訊、郵電、電力、交通等系統,按現有機構設置遠遠超出建設系統的管轄范圍。

其次是完善法治、明確行政執法主體,確保法制統一帶來的問題。城建檔案館隸屬于建設或規劃行政主管部門,是計劃經濟時代的產物。位于市政府所屬部門、市政府所屬部門的檔案機構的檔案管理職權范圍,《檔案法》第七條、《檔案法實施辦法》第九條已經作出明確規定,主要界定在“負責保管本單位的檔案,并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”。因此,隸屬于擁有建設或規劃行政管理職能部門的城建檔案館不具有檔案行政管理職能。1997年9月全國人大檔案執法檢查組曾明確指出：“檔案行政部門與城市建設等其他專業部門在檔案工作上需要理順關系。在一個行政區域內,一種行政行為只能有一個行政機構和執法主體,《檔案法》并沒有委托任何部門和機構行使執法權,任何部門不能替代。檔案工作不應多頭管理,政出多門?！庇纱丝梢?理順和改革現行城市建設檔案管理體制,把城建檔案館交由主管城市檔案工作的行政職能部門監管既是依法治檔,實現行政手段管理向法律手段管理的轉變,更好地樹立法制政府形象的客觀要求,也有利于城建檔案工作向更寬的領域、更高的層次發展。

3 城市建設檔案管理體制的改革措施

實踐證明,現行城市建設檔案管理體制已經存在許多弊端,因此,條件成熟、認識統一的城市應該順其自然,理順和改革現行城建檔案管理體制。但是,要改革原有模式,建立起全新的城建檔案管理體制是一項復雜的系統工程,需要人們對此有充分的認識,尤其是各有關部門要形成共識,協調一致。同時,改革還涉及人員素質、經費來源等一些具體問題。因而,改革需要有成熟的條件和足夠的準備。

各個城市可以根據自己的不同情況,在體制暫時不動的情況下,適應改革的發展方向和趨勢,做出實質性的努力。首先是在工作上加強協調統一。這樣,既有利于促進工作又有利于維護法制的統一性?，F在很多省市都是從加強對重點建設項目檔案管理入手,建立檔案行政部門與城建檔案館協調統一的工作運行機制。其次,現在有不少的綜合檔案館要新建館庫,這就可以抓住這一契機,超前考慮把綜合檔案館與城建檔案館合建在一起。打破部門信息壁壘,既收藏黨政機關檔案又收藏城建、房管、國土資源管理、開發區建設等專業檔案,既收藏市直機關單位的檔案,又收藏區直機關單位檔案,成為真正意義上的全市檔案信息保管基地和利用中心。

改革的內容必須依照以下原則進行：1)要適應機構改革和法制建設的客觀要求,有利于建立協調統一的工作機制,全面提高依法治檔的水平,確保法制統一。2)要適應“區域覆蓋”“就近服務”的原則,逐步使一個地區內所有機構尤其是國家機構形成的檔案能夠相對集中保存,為全市經濟建設和各項事業服務,成為全社會公益事業的一個重要部分,成為全市名符其實的檔案信息中心。3)要適應信息化建設的要求,資源共享、優勢互補、避免重復建設,集中財力加快數字化檔案館的建設步伐,使國家檔案館和城建檔案館同步發展,盡早建成具有現代化水平的檔案館。

4 城建檔案管理信息化建設應采取的措施

1)加強電子文件歸檔管理,提高檔案信息化管理水平。根據檔案管理的要求,對各種不同類型載體的檔案(如：紙質檔案和照片、錄音、錄像檔案)進行數字化處理和轉換,加強對本單位電子文件積累、鑒定、著錄、歸檔等工作,保證產生的有保存價值的電子文件真實、完整、有效。研究電子檔案接收、保管、利用的技術方法,并制訂電子檔案管理辦法。

2)穩定檔案隊伍,提高業務素質,檔案人員必須從雜業型轉向專業型。保證檔案系統現代化管理工作有序、正常、持續的發展,人的因素是主要的。檔案管理領域缺乏既懂軟件開發又精通檔案專業知識的復合人才;提高整支隊伍素質,創造條件有針對性適合不同工作崗位的學習進行知識更新,適應對外指導工作和內部基礎管理工作;建立競爭機制,克服人的惰性,充分發揮人的主觀能動性,有他們的用武之地和施展才能的場所;建立激勵機制,合理設置崗位。工作科學量化,體現一個單位內工作量大與小不一樣、專與不專不一樣,有利于工作人員的積極性和創造性充分發揮。

3)從提高現代化管理手段,實行資源共享,管理方式從傳統的管理轉向現代化管理。檔案工作要圍繞部門的工作重點、關注的熱點來組織信息,提供信息。隨著當前信息技術高速發展,已形成了網絡化、數據化的時代。檔案系統如何認識“網絡化管理”和“數據化檔案”,實現信息共享、共建的目的。對此,開展現代化管理工作,必須做到檔案管理軟件的選擇,推廣要慎重。選擇的軟件需具備規范化、通用化,并有很強的包容性。

[1]馬俊龍.論工程質量與工程檔案之間的關系[J].山西建筑,2009,35(26)：194-195.