談對建設(shè)工程代建制與工程總承包模式的認(rèn)識

唐紅英

1 代建制模式

工程代建制的提出,是為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和建筑業(yè)專業(yè)化、高級化發(fā)展的需要。現(xiàn)在所推行的代建制是將項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng)目使用人分離,由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目招投標(biāo)勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理,項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。在管理承包的方式下,項(xiàng)目的合同體系將調(diào)整為以管理承包方為中心的體系,即全部的設(shè)計與施工合同約定均將由承包項(xiàng)目管理目標(biāo)的管理咨詢單位與對方簽署,以與承包的法律責(zé)任體系相一致。在這方面,突出的例子是近年來由各級政府投資主管部門主導(dǎo)的非經(jīng)營工程建設(shè)項(xiàng)目的代建制。

實(shí)行代建制,通過代建合同,選擇有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)隊伍,依靠專業(yè)人士,實(shí)行社會化管理,做到了投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營“四分開”,建立了投資責(zé)任約束機(jī)制,方便監(jiān)督管理,提高項(xiàng)目實(shí)施情況的透明度,規(guī)范了投資建設(shè)程序;通過市場化運(yùn)作,確立了投資者和建設(shè)者間的相互關(guān)系,有效地加強(qiáng)了政府對投資項(xiàng)目的管理,提高建設(shè)工程項(xiàng)目管理水平,降低管理成本,提高投資效益;同時可以使相關(guān)部門單位免去組織管理工程項(xiàng)目實(shí)施的具體事務(wù),解決外行業(yè)主、分散管理、重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)等問題,體現(xiàn)了專業(yè)化的現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展的規(guī)律要求,有利于推進(jìn)政府部門職能轉(zhuǎn)變,深化政府機(jī)構(gòu)改革。

目前,有關(guān)部門及部分省市已陸續(xù)制定相關(guān)辦法,如財政部的(財建[2004]300號文)、北京市出臺了《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》、浙江省財政廳(浙財建字[2004]14號文)等,都對代建實(shí)施范圍、各方職責(zé)、實(shí)施程序及監(jiān)督管理、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定。雖代建制的市場化程度有待于進(jìn)一步提高,代建制單位真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)化還有很長的路要走,但各地正有序推進(jìn)代建制實(shí)施,我國大多數(shù)地方采用的代建制模式是指針對政府投資超過一定比例的項(xiàng)目。由政府投資主管部門(一般為發(fā)改委)組織,采用招標(biāo)和委托的方式確定代建單位。代建單位控制項(xiàng)目投資額度,保證項(xiàng)目工期及質(zhì)量為建設(shè)目標(biāo),在投資人、使用單位、財政、審計、監(jiān)管部門的監(jiān)督下負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。代建制的實(shí)施一般采用合同管理方式,要求代建單位在難以達(dá)成建設(shè)目標(biāo)時承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2 工程總承包模式

工程總承包的提出起源于基本建設(shè)管理體制改革,1984年國務(wù)院頒發(fā)國發(fā)[1984]123號關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定中就提出建立工程總承包企業(yè)的設(shè)想;1997年,我國頒布的《建筑法》明確提倡對建筑工程進(jìn)行總承包,確立了工程總承包的法律地位;2003年2月13日,建設(shè)部發(fā)出建市[2003]30號關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(以下稱指導(dǎo)意見),明確了工程總承包的基本概念,開始在全國范圍內(nèi)全面推廣工程總承包。工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托、按照合同約定對工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行、竣工時實(shí)施全過程或若干階段的承包。其中:“交鑰匙”總承包即設(shè)計→采購→施工總承包,簡稱“EPC”,要求總承包商按照約定完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作合理交叉與緊密配合,并對質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé),承包商在試運(yùn)行階段還需要承擔(dān)技術(shù)服務(wù)。工程總承包的主要意義在于通過設(shè)計與施工過程的組織集成,促進(jìn)設(shè)計與施工的緊密結(jié)合,克服了由于設(shè)計施工分離導(dǎo)致的投資增加和工期延長等弊病;對于勘察、設(shè)計、施工企業(yè)調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu),加快與國際工程承包和管理接軌,適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和加入WTO后新形勢具有決定作用。業(yè)主基本不參與,總承包商即在“交鑰匙”時,提供一個配套完整、可以運(yùn)行的設(shè)施。該合同適用于在交鑰匙的基礎(chǔ)上進(jìn)行的工廠或其他類型的開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施。

3 工程項(xiàng)目實(shí)施的一般程序

項(xiàng)目前期:項(xiàng)目提出→項(xiàng)目建議書(可研)→申報審批立項(xiàng)。

項(xiàng)目實(shí)施期:初步設(shè)計→審批→施工圖設(shè)計→施工建設(shè)→試運(yùn)行→竣工投用。

項(xiàng)目后期:后評價。

由項(xiàng)目實(shí)施程序可知,項(xiàng)目實(shí)施全過程分三個時期。在每個時期都貫穿著項(xiàng)目的管理,如何在后期評估達(dá)到項(xiàng)目提出的所列的功能、指標(biāo),項(xiàng)目運(yùn)行管理起著非常重要的作用。項(xiàng)目實(shí)施效果好,也就是投資主體想要的最終結(jié)果。那么用什么樣的模式實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)和管理成為不同類型項(xiàng)目建設(shè)成功的關(guān)鍵。

4 兩種模式適用的項(xiàng)目類型

代建制適用于政府投資建設(shè)項(xiàng)目,一般是指公益性建設(shè)項(xiàng)目,主要包括:1)黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法司、人民團(tuán)體相關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等;2)科教文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項(xiàng)目;3)看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施;4)環(huán)境保護(hù)、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項(xiàng)目;5)其他公用事業(yè)項(xiàng)目。

工程總承包項(xiàng)目適用于經(jīng)國家政府批準(zhǔn)立項(xiàng),企業(yè)或經(jīng)營實(shí)體自身投資的項(xiàng)目。

一般包括:1)企業(yè)自身發(fā)展的改擴(kuò)建、新建項(xiàng)目;2)企業(yè)新產(chǎn)品發(fā)展配套的設(shè)施改造項(xiàng)目;3)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、增設(shè)生產(chǎn)設(shè)施項(xiàng)目;4)企業(yè)實(shí)現(xiàn)環(huán)保改善、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目;5)企業(yè)自建的生活、福利設(shè)施。

5 工程代建制與工程總承包之間的區(qū)別和關(guān)系

我們以上海市重大項(xiàng)目“大連路越江隧道工程”為例來說明工程代建制與工程總承包之間的區(qū)別和關(guān)系。該項(xiàng)目由上海隧道工程股份公司和上海市建設(shè)工程管理有限公司投資,委托上海市建設(shè)工程管理有限公司和上海市建通工程建設(shè)(咨詢監(jiān)理)有限公司為代建方組成項(xiàng)目管理部實(shí)施項(xiàng)目管理,由上海隧道工程股份公司進(jìn)行設(shè)計—施工總承包(DB模式)實(shí)施完成。即一個工程由不同責(zé)任主體實(shí)施了代建管理與總承包,該工程通過代建制項(xiàng)目管理,把工程建設(shè)明確為管理方(代建方)與實(shí)施方(DB總承包方),二者之間的關(guān)系是嚴(yán)謹(jǐn)而精簡的。由此可見,工程代建制與工程總承包之間存在以下區(qū)別:1)身份不同。代建制參照了國際上業(yè)主方項(xiàng)目管理的先進(jìn)方式,即代建單位受業(yè)主委托承擔(dān)業(yè)主方的項(xiàng)目管理任務(wù),代建單位的性質(zhì)屬項(xiàng)目管理(咨詢)企業(yè)的性質(zhì),是通常所稱的“代甲方”。工程總承包是國際通行的建設(shè)項(xiàng)目承包方式,即工程總承包商從業(yè)主處承包工程的勘察、設(shè)計、施工、試運(yùn)行等綜合性任務(wù),工程總承包單位性質(zhì)是承包商,就是通常所稱的乙方。2)工作性質(zhì)不同。代建制的工作性質(zhì)為工程項(xiàng)目管理,所提供的這類服務(wù)屬于工程顧問(咨詢),其管理類型屬業(yè)主方的項(xiàng)目管理,須對承包方工作實(shí)施監(jiān)督管理。工程總承包方的工作性質(zhì)為工程承包,其對承包的階段任務(wù)進(jìn)行管理,管理類型屬總承包方的項(xiàng)目管理,其工作必須服從業(yè)主方的監(jiān)督管理。3)要求、風(fēng)險不同。代建制對代建單位的資金要求較低,但技術(shù)和管理要求與總承包相比更偏重,建設(shè)過程的資金運(yùn)用對業(yè)主全部透明。代建單位收取的只是代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成,只承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險,不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險。如經(jīng)濟(jì)上只承擔(dān)投資控制的責(zé)任(控制投資在概算內(nèi),否則按超額的一定比例承擔(dān)賠款及相應(yīng)違約責(zé)任)。

工程總承包要求總承包單位資金力量雄厚,技術(shù)和協(xié)調(diào)能力強(qiáng),工程建設(shè)實(shí)施對業(yè)主的透明度較小。工程總承包單位收取的是工程款,其經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)工程的收益和風(fēng)險較大。比如因總承包單位對工程的單價進(jìn)行包干,承擔(dān)因材料設(shè)備漲價引起的差價風(fēng)險,獲得材料設(shè)備漲價的差價收益。

由以上的投資主體的不同,項(xiàng)目性質(zhì)的不同,要求、風(fēng)險不同,可以明顯看出,“代建制”與“交鑰匙”總承包方式是不同的,代建制是對建設(shè)管理費(fèi)用的承包,代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)的法人地位,擁有法人權(quán)利,包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán),同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,包括投資保值責(zé)任等。而總承包是對工程造價的整體承包,總承包商不具備項(xiàng)目法人地位,從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,因而,項(xiàng)目使用單位無法從項(xiàng)目中超脫出來。

綜上所述,“代建制”與“交鑰匙”總承包方式是不同的,不能混為一談。代建制是對建設(shè)管理費(fèi)用的承包,而總承包是對工程造價的整體承包。

兩種模式適應(yīng)于不同的項(xiàng)目類型,項(xiàng)目代建制在我國作為工程建設(shè)管理改革的新起點(diǎn),從全國各地市政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制來看,已經(jīng)經(jīng)歷了起步探索階段,正在不斷完善,工程總承包制已經(jīng)推行采用較多,也需要不斷地探索,規(guī)范各種約定,借鑒國際上的一些模式,具有總承包資質(zhì)的單位應(yīng)注重國際化的發(fā)展。

[1]趙福明.淺談工程總包模式下的項(xiàng)目管理[J].山西建筑,2009,35(16):215-217.