基于調(diào)控保障性住房視角的住房建設(shè)規(guī)劃研究

馮立軍 馮圓圓

2006年5月24日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕37號(hào)),要求“各級(jí)城市人民政府要編制住房建設(shè)規(guī)劃,明確‘十一五'期間,特別是今明兩年普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的建設(shè)目標(biāo),并納入當(dāng)?shù)亍晃?發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃”。這在一定程度上說明了我國已經(jīng)開始重視規(guī)劃調(diào)控在住房保障中的作用。文件下發(fā)之后,我國各城市也相繼編制了住房建設(shè)規(guī)劃,但是在實(shí)施中,很多保障性住房用地規(guī)劃遭遇了“紙上畫畫,墻上掛掛”的尷尬局面。據(jù)全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)2009年10月28日向全國人大常委會(huì)提交的調(diào)研報(bào)告稱,截至2009年8月底保障性住房建設(shè)僅完成投資394.9億元,完成率為23.6%。是規(guī)劃編制對(duì)城市住房的調(diào)控不夠,還是規(guī)劃在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了問題,筆者通過對(duì)相關(guān)研究的總結(jié),試圖解決規(guī)劃如何能更好的引導(dǎo)城市保障性住房的發(fā)展問題。

1 我國對(duì)城市住房實(shí)行規(guī)劃調(diào)控的背景

我國的城市住房保障制度分為兩個(gè)階段,第一階段是在20世紀(jì)80年代以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,這個(gè)時(shí)期我國的城市住房保障主要采用了“實(shí)物分房”的手段,以福利制、供給制等分配方式為主要特征。改革開放以后,由于這種住房制度難以適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展,我國對(duì)住房制度進(jìn)行了改革,將其納入了商品經(jīng)濟(jì)的軌道,由“實(shí)物分房”轉(zhuǎn)變成了“貨幣購房”。20世紀(jì) 90年代以來,伴隨著我國工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展,大量的工業(yè)和人口向城市集中,使得城市土地供應(yīng)緊張,導(dǎo)致城市住房供應(yīng)的絕對(duì)緊缺,同時(shí)土地價(jià)格上漲所引起的房價(jià)上漲,超出了普通居民尤其是中低收入居民的購買能力,造成城市住房供應(yīng)的相對(duì)緊缺。房屋供應(yīng)以及居民購買力之間的矛盾完全依靠市場(chǎng)很難解決,這就需要政府進(jìn)行調(diào)控,建立完善的城市住房保障制度。我國住房保障制度形成于20世紀(jì)90年代,1998年,為適應(yīng)建立住房新體制的要求,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革,加快住宅建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號(hào)文件)提出,建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系。2003年,《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號(hào)文件)提出要完善住房供應(yīng)政策,調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過逐步的完善調(diào)整,我國的城市住房基本上形成了市場(chǎng)和政府共同承擔(dān)的多層次住房供應(yīng)體系,在住房保障方面基本形成了梯度性的保障制度,其核心是“對(duì)不同收入的家庭,實(shí)行不同的住房供應(yīng)體系”:對(duì)高收入家庭提供商品房,實(shí)行市場(chǎng)價(jià);對(duì)中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià);對(duì)最低收入家庭提供廉租房,實(shí)行政府定價(jià)。也就是說,目前我國的城市住房保障主要包括住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度三種,此外還有一些地方性的措施。

住房保障制度自實(shí)施以來,各地政府加大了對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的投入,制定了廉租房政策的實(shí)施辦法,這在解決廣大中低收入家庭的住房問題、平抑房價(jià)等方面發(fā)揮了一定的積極作用,但仍有許多城市出現(xiàn)了房價(jià)上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)市場(chǎng)紊亂等問題,可見單純的住房政策和金融政策對(duì)保障性住房的實(shí)施效果并不是很明顯,人們開始需求新的手段,規(guī)劃作為一種從空間和權(quán)屬關(guān)系上進(jìn)行調(diào)控的政策手段逐漸進(jìn)入人們的視野。目前我國已經(jīng)開始重視規(guī)劃調(diào)控在住房保障中的作用,建設(shè)部已經(jīng)發(fā)文(37號(hào)文)將住房建設(shè)規(guī)劃列入地方規(guī)劃工作的內(nèi)容,而各級(jí)城市政府也紛紛編制了城市住房建設(shè)規(guī)劃,我國進(jìn)入了規(guī)劃調(diào)控市場(chǎng)住房的階段。

2 城市住房建設(shè)規(guī)劃

由于我國的城市住房建設(shè)規(guī)劃還處于起步階段,也不屬于法定規(guī)劃范疇(只是通過納入“十一五”發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃而間接的確定自己的法定地位),目前還沒有統(tǒng)一的范式,而且由于各地住房供應(yīng)的具體情況不同,各城市在編制規(guī)劃中側(cè)重點(diǎn)也不盡相同,但其主要目的都是為了調(diào)整城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),使得人人都有合適的住房,規(guī)劃的重點(diǎn)是保障經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供應(yīng),所以規(guī)劃編制的主要內(nèi)容和一般框架基本一致。本文分析研究了十幾個(gè)城市住房建設(shè)規(guī)劃如廣州、大連、銀川、石家莊等,在此基礎(chǔ)上歸納出其基本框架。

2.1 規(guī)劃基本框架

在深化落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等以及相關(guān)規(guī)劃的前提下,結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研,基本上形成了從戰(zhàn)略規(guī)劃→空間規(guī)劃→支撐體系規(guī)劃的規(guī)劃框架。戰(zhàn)略規(guī)劃主要包括了住房需求預(yù)測(cè)、住房建設(shè)目標(biāo)以及計(jì)劃等內(nèi)容;空間規(guī)劃主要指的是住房建設(shè)用地規(guī)劃;支撐系統(tǒng)主要包括住房建設(shè)政策進(jìn)而建議以及規(guī)劃實(shí)施政策和建議。其主要內(nèi)容包括:

1)住房現(xiàn)狀以及需求預(yù)測(cè)。現(xiàn)狀是規(guī)劃的基礎(chǔ),因此必須對(duì)住房現(xiàn)狀進(jìn)行必要、有效、充分、到位的分析。住房現(xiàn)狀應(yīng)包括現(xiàn)狀住房總量(包括套數(shù)以及建筑總面積)和住房結(jié)構(gòu)(包括空間布局結(jié)構(gòu)以及類型組成結(jié)構(gòu))兩部分。同樣,需求預(yù)測(cè)要根據(jù)人口規(guī)模,結(jié)合人口結(jié)構(gòu)特征、居民消費(fèi)特征等因素,對(duì)住房需求進(jìn)行預(yù)測(cè),結(jié)構(gòu)也包括了住房總量以及住房結(jié)構(gòu)兩部分。

2)住房建設(shè)目標(biāo)和計(jì)劃。住房建設(shè)目標(biāo)包括了總量目標(biāo)以及結(jié)構(gòu)指引。總量目標(biāo)包括住房套數(shù)以及建筑總面積。結(jié)構(gòu)指引主要是確定各類型住房(廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及商品房)的建設(shè)比例以及建設(shè)數(shù)量。建設(shè)計(jì)劃主要是分年度的建設(shè)目標(biāo),以保證總的建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)施。

3)住房建設(shè)用地規(guī)劃。該部分是將建設(shè)目標(biāo)以及計(jì)劃落實(shí)到城市空間的重要環(huán)節(jié),包括住房建設(shè)總體用地布局、用地供應(yīng)總量、用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)指引以及土地供應(yīng)年度計(jì)劃四個(gè)主要方面。

4)住房建設(shè)政策與策略。主要包括土地供應(yīng)與管理政策、商品房的建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)管理等,以確保住房建設(shè)所需要的土地供應(yīng)的保障和相關(guān)資金支持。

5)規(guī)劃實(shí)施措施與政策建議。尋求行政、法規(guī)、稅收、信貸等政策支持使規(guī)劃真正落到實(shí)處,成為可操作性強(qiáng)的規(guī)劃。

住房建設(shè)規(guī)劃技術(shù)路線圖見圖1。

2.2 規(guī)劃調(diào)控保障性住房建設(shè)措施

1)明確了保障性住房總量、用地布局、年度建設(shè)計(jì)劃。

在需求預(yù)測(cè)、住房建設(shè)目標(biāo)以及計(jì)劃中,均明確規(guī)定了政府保障性住房的建設(shè)目標(biāo)。如“廣州市住房建設(shè)規(guī)劃(2006年～2010年)”中,需求預(yù)測(cè)方面:規(guī)劃期內(nèi)的住房建設(shè)需求量取5 350萬m2,其中,廉租房需求量為60萬m2,經(jīng)濟(jì)適用住房和新社區(qū)住房需求量為840萬m2;住房建設(shè)目標(biāo)方面:規(guī)劃期內(nèi),建設(shè)政府保障性住房11.43萬套,建筑面積900萬m2;年度計(jì)劃方面:2006年,政府保障性住房建設(shè)1.02萬套,建筑面積77萬m2;土地供應(yīng)方面:規(guī)劃期內(nèi),供應(yīng)450 hm2政府保障性住房用地,并且保障性住房總量還占到了相當(dāng)?shù)谋壤Ｒ?guī)劃期內(nèi),廣州市建設(shè)各類住房56.24萬套,總建筑面積5 350萬m2,其中保障性住房的建設(shè)面積占到了16.8%。

2)采用行政、金融、輿論監(jiān)督等多種策略確保保障性住房建設(shè)。

由于開發(fā)保障性住房的利潤較小,在建設(shè)中往往得不到落實(shí),其啟動(dòng)經(jīng)常會(huì)晚于其他商品房甚至其建設(shè)用地會(huì)被挪用于建設(shè)其他類型的住房,針對(duì)這種現(xiàn)象,規(guī)劃制定了相應(yīng)的保障措施。如“廣州市住房建設(shè)規(guī)劃(2006年～2010年)”中規(guī)劃指出應(yīng)繼續(xù)加大住房用地的儲(chǔ)備和供應(yīng),尤其是政府保障性住房供應(yīng),要保證中低價(jià)位中小套型普通商品住房和政府保障性住房建設(shè)的年度供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70%,停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng),嚴(yán)格限制低密度、大套型住房土地供應(yīng);全市年度土地出讓金的一定資金要用于廉租房,在資金上保證了廉租房的建設(shè);進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信息披露和正確的輿論引導(dǎo),規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,確保政府建設(shè)的保障性住房真正能使中低收入家庭受惠。

2.3 保障性住房規(guī)劃中存在問題及原因分析

住房建設(shè)規(guī)劃將保障性住房作為重要的內(nèi)容納入其中,但是在執(zhí)行中保障性住房規(guī)劃卻遭遇了無法兌現(xiàn)的尷尬。保障性住房在實(shí)際的建設(shè)開發(fā)推進(jìn)中要遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于中高檔商品房;其用地在實(shí)際建設(shè)中被工業(yè)、商業(yè)等其他項(xiàng)目類型的用地?cái)D占,甚至保障性住房用地的開發(fā)意圖被開發(fā)商篡改;建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房相關(guān)的配套設(shè)施配置不齊,難以吸引人們?nèi)胱　Ｒ?guī)劃在實(shí)施中出現(xiàn)了問題,主要有兩方面的原因:1)規(guī)劃本身編制時(shí)存在缺陷;2)外在因素使得規(guī)劃不能實(shí)施。

1)目前城市規(guī)劃對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控在我國還沒有得到足夠的重視。雖然建設(shè)部已經(jīng)發(fā)文將住房建設(shè)規(guī)劃列入了地方規(guī)劃工作的內(nèi)容,但是從我國出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)來看,針對(duì)住房還主要是集中在金融和住房資源的社會(huì)分配問題,而設(shè)計(jì)規(guī)劃調(diào)控的幾乎沒有,這就不僅導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)控保障性住房缺乏政策指導(dǎo),也沒有明確規(guī)劃的法定地位,削弱了規(guī)劃對(duì)住房的調(diào)控能力,不能保證規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施。

2)規(guī)劃調(diào)控的手段不能調(diào)動(dòng)開發(fā)者的積極性。目前規(guī)劃對(duì)于保障性住房的調(diào)控重點(diǎn)是增加房源的供應(yīng),但其建設(shè)缺乏資金支持,資金來源主要是城市的土地出讓凈收益,這種融資方式對(duì)于地方政府來說屬于硬性攤派,自然積極性不高,而開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的利潤又很低,在利益的驅(qū)使下,規(guī)劃用地性質(zhì)很容易被改變。

3)規(guī)劃沒有充分考慮保障性住房使用者的切身需求。保障性住房空間布局不合理,基礎(chǔ)設(shè)施落實(shí)不夠。由于成本的原因,保障性住房往往被設(shè)置在新城或者是偏遠(yuǎn)的郊區(qū),市政設(shè)施不齊、生活配套缺乏、交通出行不便,增加了居住者的生活成本。

3 住房建設(shè)規(guī)劃改進(jìn)建議

針對(duì)保障性住房規(guī)劃的問題,結(jié)合原因分析,筆者給出下列改進(jìn)建議,希望規(guī)劃能夠?qū)Τ鞘凶》坑懈玫恼{(diào)控作用。

3.1 深入分析現(xiàn)狀,科學(xué)預(yù)測(cè)需求

因?yàn)橹贫ǔ鞘凶》拷ㄔO(shè)規(guī)劃的一個(gè)非常重要的目的就是要解決廣大中低收入家庭的住房困難問題,所以在現(xiàn)狀調(diào)研時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房建設(shè)情況的了解,包括建設(shè)總量、結(jié)構(gòu)、居民實(shí)際居住條件、居民消費(fèi)特征、空間布局、交易情況等。但在目前的許多規(guī)劃中,現(xiàn)狀分析太過簡單,有的甚至僅包括了全市住房建筑的總面積,顯然這對(duì)深入了解城市保障性住房建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,也不利于下一步的需求預(yù)測(cè)和布局安排。

需求預(yù)測(cè),在一定程度上是規(guī)劃編制工作最重要的依據(jù)。因此,在編制的過程中要利用好住房現(xiàn)狀調(diào)查的既有成果,掌握當(dāng)?shù)刈》楷F(xiàn)狀總量、結(jié)構(gòu)、居民實(shí)際居住條件、消費(fèi)特征等信息,并結(jié)合資源、環(huán)境、人口等約束條件狀況加以修正,科學(xué)預(yù)測(cè)出未來住房的合理需求。

3.2 合理布局住房,落實(shí)配套設(shè)施

國外經(jīng)驗(yàn)表明,中低收入家庭居住過于集中,容易形成“貧民窟”,從而會(huì)引發(fā)各種社會(huì)問題,美國已經(jīng)開始炸掉一些中低收入集中區(qū)就是基于此原因,所以規(guī)劃住房布局要適當(dāng)考慮不同收入階層居民的混合,采取“大分散、小集中”的總體布局方式。保障性住房應(yīng)該布局在交通便利的地方,因?yàn)槠涫褂谜咧饕揽抗步煌?這就意味著最好建設(shè)在老城區(qū)或者是交通發(fā)達(dá)的郊區(qū),但這些地區(qū)由于區(qū)位條件好,其地價(jià)相對(duì)來說也會(huì)高,而保障性住房的建設(shè)利潤又很低,這就需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

此外,相關(guān)的市政設(shè)施、生活配套設(shè)施要配備齊全,注重小區(qū)的環(huán)境營造、景觀設(shè)計(jì),不僅在量上保證“居者有其屋”,而且也要為中低收入群體提供宜人舒適的居住環(huán)境。

3.3 營造社區(qū)活力,適當(dāng)安排就業(yè)

為低收入家庭提供住房,是“授之以魚”的做法,他們的生存能力依然很弱,不能擺脫困境,所以我們?cè)谝?guī)劃時(shí),能夠盡量考慮“授之以魚”,居所周邊提供一些適合他們的工作。

3.4 明確法定地位,獲得政策支持

住房建設(shè)規(guī)劃只是當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃和近期規(guī)劃的組成部分,還沒有被明確進(jìn)行調(diào)控的合法地位,這在一定程度上削弱了規(guī)劃對(duì)住房的調(diào)控能力,從而導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)用地性質(zhì)被篡改的現(xiàn)象發(fā)生。相比之下,英國環(huán)境部1991年的7/91號(hào)文件、2000年的住房指導(dǎo)手冊(cè)PPG3和地方的一些法規(guī)都確立了規(guī)劃調(diào)控的主導(dǎo)地位,并對(duì)調(diào)控的措施、內(nèi)容進(jìn)行了宏觀指導(dǎo),形成了綜合的、行之有效的調(diào)控體系,從而保障了規(guī)劃的順利執(zhí)行。

調(diào)控城市住房是一個(gè)極其復(fù)雜的鮮題,需要多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)作,獲得相關(guān)部門的政策支持,在保證保障性住房用地供應(yīng)方面,可由建設(shè)局、土地局、發(fā)改委、民政局、監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門聯(lián)手,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施審批控制、土地供應(yīng)控制、供地后監(jiān)察等,嚴(yán)督落實(shí)。

4 結(jié)語

國外經(jīng)驗(yàn)表明,規(guī)劃是調(diào)控城市住房的一種有效手段,編制合理有效的住房建設(shè)規(guī)劃,對(duì)解決我國中低家庭住房困難問題,建設(shè)和諧社會(huì)具有重大的意義。

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