基于調控保障性住房視角的住房建設規劃研究

馮立軍 馮圓圓

2006年5月24日國務院辦公廳轉發了《建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》(國辦發〔2006〕37號),要求“各級城市人民政府要編制住房建設規劃,明確‘十一五'期間,特別是今明兩年普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標,并納入當地‘十一五'發展規劃和近期建設規劃”。這在一定程度上說明了我國已經開始重視規劃調控在住房保障中的作用。文件下發之后,我國各城市也相繼編制了住房建設規劃,但是在實施中,很多保障性住房用地規劃遭遇了“紙上畫畫,墻上掛掛”的尷尬局面。據全國人大財政經濟委員會2009年10月28日向全國人大常委會提交的調研報告稱,截至2009年8月底保障性住房建設僅完成投資394.9億元,完成率為23.6%。是規劃編制對城市住房的調控不夠,還是規劃在實施的過程中出現了問題,筆者通過對相關研究的總結,試圖解決規劃如何能更好的引導城市保障性住房的發展問題。

1 我國對城市住房實行規劃調控的背景

我國的城市住房保障制度分為兩個階段,第一階段是在20世紀80年代以前的計劃經濟時期,這個時期我國的城市住房保障主要采用了“實物分房”的手段,以福利制、供給制等分配方式為主要特征。改革開放以后,由于這種住房制度難以適應市場機制的發展,我國對住房制度進行了改革,將其納入了商品經濟的軌道,由“實物分房”轉變成了“貨幣購房”。20世紀 90年代以來,伴隨著我國工業化與城市化的快速發展,大量的工業和人口向城市集中,使得城市土地供應緊張,導致城市住房供應的絕對緊缺,同時土地價格上漲所引起的房價上漲,超出了普通居民尤其是中低收入居民的購買能力,造成城市住房供應的相對緊缺。房屋供應以及居民購買力之間的矛盾完全依靠市場很難解決,這就需要政府進行調控,建立完善的城市住房保障制度。我國住房保障制度形成于20世紀90年代,1998年,為適應建立住房新體制的要求,《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革,加快住宅建設的通知》(國發[1998]23號文件)提出,建立以經濟適用住房為主的住房供應體系。2003年,《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(國發[2003]18號文件)提出要完善住房供應政策,調整住房供應結構。經過逐步的完善調整,我國的城市住房基本上形成了市場和政府共同承擔的多層次住房供應體系,在住房保障方面基本形成了梯度性的保障制度,其核心是“對不同收入的家庭,實行不同的住房供應體系”:對高收入家庭提供商品房,實行市場價;對中低收入家庭提供經濟適用房,實行政府指導價;對最低收入家庭提供廉租房,實行政府定價。也就是說,目前我國的城市住房保障主要包括住房公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度三種,此外還有一些地方性的措施。

住房保障制度自實施以來,各地政府加大了對經濟適用房的投入,制定了廉租房政策的實施辦法,這在解決廣大中低收入家庭的住房問題、平抑房價等方面發揮了一定的積極作用,但仍有許多城市出現了房價上漲過快、住房供應結構不合理、房地產市場紊亂等問題,可見單純的住房政策和金融政策對保障性住房的實施效果并不是很明顯,人們開始需求新的手段,規劃作為一種從空間和權屬關系上進行調控的政策手段逐漸進入人們的視野。目前我國已經開始重視規劃調控在住房保障中的作用,建設部已經發文(37號文)將住房建設規劃列入地方規劃工作的內容,而各級城市政府也紛紛編制了城市住房建設規劃,我國進入了規劃調控市場住房的階段。

2 城市住房建設規劃

由于我國的城市住房建設規劃還處于起步階段,也不屬于法定規劃范疇(只是通過納入“十一五”發展規劃和近期建設規劃而間接的確定自己的法定地位),目前還沒有統一的范式,而且由于各地住房供應的具體情況不同,各城市在編制規劃中側重點也不盡相同,但其主要目的都是為了調整城市住房供應結構,使得人人都有合適的住房,規劃的重點是保障經濟適用房和廉租房的供應,所以規劃編制的主要內容和一般框架基本一致。本文分析研究了十幾個城市住房建設規劃如廣州、大連、銀川、石家莊等,在此基礎上歸納出其基本框架。

2.1 規劃基本框架

在深化落實城市發展戰略規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃等以及相關規劃的前提下,結合現狀調研,基本上形成了從戰略規劃→空間規劃→支撐體系規劃的規劃框架。戰略規劃主要包括了住房需求預測、住房建設目標以及計劃等內容;空間規劃主要指的是住房建設用地規劃;支撐系統主要包括住房建設政策進而建議以及規劃實施政策和建議。其主要內容包括:

1)住房現狀以及需求預測。現狀是規劃的基礎,因此必須對住房現狀進行必要、有效、充分、到位的分析。住房現狀應包括現狀住房總量(包括套數以及建筑總面積)和住房結構(包括空間布局結構以及類型組成結構)兩部分。同樣,需求預測要根據人口規模,結合人口結構特征、居民消費特征等因素,對住房需求進行預測,結構也包括了住房總量以及住房結構兩部分。

2)住房建設目標和計劃。住房建設目標包括了總量目標以及結構指引。總量目標包括住房套數以及建筑總面積。結構指引主要是確定各類型住房(廉租房、經濟適用房以及商品房)的建設比例以及建設數量。建設計劃主要是分年度的建設目標,以保證總的建設目標順利實施。

3)住房建設用地規劃。該部分是將建設目標以及計劃落實到城市空間的重要環節,包括住房建設總體用地布局、用地供應總量、用地供應結構指引以及土地供應年度計劃四個主要方面。

4)住房建設政策與策略。主要包括土地供應與管理政策、商品房的建設管理、經濟適用房的建設管理等,以確保住房建設所需要的土地供應的保障和相關資金支持。

5)規劃實施措施與政策建議。尋求行政、法規、稅收、信貸等政策支持使規劃真正落到實處,成為可操作性強的規劃。

住房建設規劃技術路線圖見圖1。

2.2 規劃調控保障性住房建設措施

1)明確了保障性住房總量、用地布局、年度建設計劃。

在需求預測、住房建設目標以及計劃中,均明確規定了政府保障性住房的建設目標。如“廣州市住房建設規劃(2006年～2010年)”中,需求預測方面:規劃期內的住房建設需求量取5 350萬m2,其中,廉租房需求量為60萬m2,經濟適用住房和新社區住房需求量為840萬m2;住房建設目標方面:規劃期內,建設政府保障性住房11.43萬套,建筑面積900萬m2;年度計劃方面:2006年,政府保障性住房建設1.02萬套,建筑面積77萬m2;土地供應方面:規劃期內,供應450 hm2政府保障性住房用地,并且保障性住房總量還占到了相當的比例。規劃期內,廣州市建設各類住房56.24萬套,總建筑面積5 350萬m2,其中保障性住房的建設面積占到了16.8%。

2)采用行政、金融、輿論監督等多種策略確保保障性住房建設。

由于開發保障性住房的利潤較小,在建設中往往得不到落實,其啟動經常會晚于其他商品房甚至其建設用地會被挪用于建設其他類型的住房,針對這種現象,規劃制定了相應的保障措施。如“廣州市住房建設規劃(2006年～2010年)”中規劃指出應繼續加大住房用地的儲備和供應,尤其是政府保障性住房供應,要保證中低價位中小套型普通商品住房和政府保障性住房建設的年度供應量不得低于居住用地供應總量的70%,停止別墅類房地產開發項目的土地供應,嚴格限制低密度、大套型住房土地供應;全市年度土地出讓金的一定資金要用于廉租房,在資金上保證了廉租房的建設;進一步加強房地產信息披露和正確的輿論引導,規范房地產市場秩序,確保政府建設的保障性住房真正能使中低收入家庭受惠。

2.3 保障性住房規劃中存在問題及原因分析

住房建設規劃將保障性住房作為重要的內容納入其中,但是在執行中保障性住房規劃卻遭遇了無法兌現的尷尬。保障性住房在實際的建設開發推進中要遠遠滯后于中高檔商品房;其用地在實際建設中被工業、商業等其他項目類型的用地擠占,甚至保障性住房用地的開發意圖被開發商篡改;建設的經濟適用房相關的配套設施配置不齊,難以吸引人們入住。規劃在實施中出現了問題,主要有兩方面的原因:1)規劃本身編制時存在缺陷;2)外在因素使得規劃不能實施。

1)目前城市規劃對住房市場的調控在我國還沒有得到足夠的重視。雖然建設部已經發文將住房建設規劃列入了地方規劃工作的內容,但是從我國出臺的相關政策法規來看,針對住房還主要是集中在金融和住房資源的社會分配問題,而設計規劃調控的幾乎沒有,這就不僅導致規劃調控保障性住房缺乏政策指導,也沒有明確規劃的法定地位,削弱了規劃對住房的調控能力,不能保證規劃內容的實施。

2)規劃調控的手段不能調動開發者的積極性。目前規劃對于保障性住房的調控重點是增加房源的供應,但其建設缺乏資金支持,資金來源主要是城市的土地出讓凈收益,這種融資方式對于地方政府來說屬于硬性攤派,自然積極性不高,而開發經濟適用房的利潤又很低,在利益的驅使下,規劃用地性質很容易被改變。

3)規劃沒有充分考慮保障性住房使用者的切身需求。保障性住房空間布局不合理,基礎設施落實不夠。由于成本的原因,保障性住房往往被設置在新城或者是偏遠的郊區,市政設施不齊、生活配套缺乏、交通出行不便,增加了居住者的生活成本。

3 住房建設規劃改進建議

針對保障性住房規劃的問題,結合原因分析,筆者給出下列改進建議,希望規劃能夠對城市住房有更好的調控作用。

3.1 深入分析現狀,科學預測需求

因為制定城市住房建設規劃的一個非常重要的目的就是要解決廣大中低收入家庭的住房困難問題,所以在現狀調研時應加強對經濟適用房以及廉租房建設情況的了解,包括建設總量、結構、居民實際居住條件、居民消費特征、空間布局、交易情況等。但在目前的許多規劃中,現狀分析太過簡單,有的甚至僅包括了全市住房建筑的總面積,顯然這對深入了解城市保障性住房建設是遠遠不夠的,也不利于下一步的需求預測和布局安排。

需求預測,在一定程度上是規劃編制工作最重要的依據。因此,在編制的過程中要利用好住房現狀調查的既有成果,掌握當地住房現狀總量、結構、居民實際居住條件、消費特征等信息,并結合資源、環境、人口等約束條件狀況加以修正,科學預測出未來住房的合理需求。

3.2 合理布局住房,落實配套設施

國外經驗表明,中低收入家庭居住過于集中,容易形成“貧民窟”,從而會引發各種社會問題,美國已經開始炸掉一些中低收入集中區就是基于此原因,所以規劃住房布局要適當考慮不同收入階層居民的混合,采取“大分散、小集中”的總體布局方式。保障性住房應該布局在交通便利的地方,因為其使用者主要依靠公共交通,這就意味著最好建設在老城區或者是交通發達的郊區,但這些地區由于區位條件好,其地價相對來說也會高,而保障性住房的建設利潤又很低,這就需要協調各方關系。

此外,相關的市政設施、生活配套設施要配備齊全,注重小區的環境營造、景觀設計,不僅在量上保證“居者有其屋”,而且也要為中低收入群體提供宜人舒適的居住環境。

3.3 營造社區活力,適當安排就業

為低收入家庭提供住房,是“授之以魚”的做法,他們的生存能力依然很弱,不能擺脫困境,所以我們在規劃時,能夠盡量考慮“授之以魚”,居所周邊提供一些適合他們的工作。

3.4 明確法定地位,獲得政策支持

住房建設規劃只是當地國民經濟與社會發展“十一五”規劃和近期規劃的組成部分,還沒有被明確進行調控的合法地位,這在一定程度上削弱了規劃對住房的調控能力,從而導致規劃建設用地性質被篡改的現象發生。相比之下,英國環境部1991年的7/91號文件、2000年的住房指導手冊PPG3和地方的一些法規都確立了規劃調控的主導地位,并對調控的措施、內容進行了宏觀指導,形成了綜合的、行之有效的調控體系,從而保障了規劃的順利執行。

調控城市住房是一個極其復雜的鮮題,需要多個部門進行協作,獲得相關部門的政策支持,在保證保障性住房用地供應方面,可由建設局、土地局、發改委、民政局、監察機關等相關部門聯手,對項目實施審批控制、土地供應控制、供地后監察等,嚴督落實。

4 結語

國外經驗表明,規劃是調控城市住房的一種有效手段,編制合理有效的住房建設規劃,對解決我國中低家庭住房困難問題,建設和諧社會具有重大的意義。

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[2] 沈建忠.認真編制住房規劃 建立和諧住宅市場[J].住宅產業,2007(1):22-24.

[3] 王 君.對建立我國住房社會保障體系的思考[D].太原:山西大學,2006.

[4] 建設部.建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知[Z].2006.

[5] 廣州住房建設規劃(2006年～2010年).http://www.realestate.gov.cn.

[6] 大連住房建設規劃(2006年～2010年).http://www.realestate.gov.cn.

[7] 臨海市住房建設規劃(2006年～2010年).http://www.realestate.gov.cn.

[8] 趙佩佩.我國大城市社會保障性住房供給效應的若干分析[J].現代城市研究,2007(10):63-69.

[9] 周 江.關于進一步完善我國住房保障制度的政策建議[J].中國地產信息,2006(8):42-43.

[10] 國發[1998]23號文件,國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革,加快住宅建設的通知.

[11] 國發[2003]18號文件,國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知.