關于住房公積金建保障房的幾點思考

近日，住房城鄉建設部等七部門又聯合發出《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，北京、天津、重慶、唐山等28個城市，作為利用公積金貸款支持保障房建設的試點城市；133個經適房、棚戶區改造安置用房、公租房建設項目作為申請利用公積金貸款支持保障房建設的試點項目，貸款額度約493億元。這項政策出臺后，說好者、說壞者都有，眾說紛紜。筆者就這一問題談一點看法。

一、住房公積金建保障房的原因探析

1、根本原因：回歸制度本質

從制度起源來看，我國的住房公積金制度是20世紀90年代初城鎮住房體制改革的基本內容之一，主要為住房體制改革籌集穩定長期的住房建設與消費資金。1998年我國住房體制市場化改革基本完成，但是住房公積金制度得以延續，并在未做任何實質性變化的情況下，與廉租房、經濟適用房和限價房等制度一同被冠為“社會保障制度”的頭銜，并納入到社會保障制度范疇。但事實上，住房公積金既無社會福利之實，也無社會保障之功能，其實際政策效果甚至導致社會不公。我國住房公積金按工資總額繳納，設有上限，高收入群體可以利用上限來達到少繳住房公積金之目的；而貸款以繳納的公積金余額為基準，也設有上限，低收入群體較高的貸款需求得不到滿足，住房公積金的供需矛盾決定了其政策效果可能導致社會不公平現象。同時，住房公積金只有與廉租房、經濟適用房和限價房等保障性住房相結合才能凸顯其社會福利屬性，住房公積金通過提供資金支持來達到增加保障性住房供給的目的才能實現其社會保障功能。因此，回歸制度本質是住房公積金支持保障性住房的根本原因。

2、直接原因：房價持續上漲

1998年我國房地產市場化改革以來，房價連續多年上漲，僅在2006年和2008年因受政策或金融危機影響出現調整。2009年以來，在政策刺激、剛性需求釋放和經濟逐步回暖等因素影響下，房價開始瘋狂上漲，2009年前三季度全國商品房銷售均價已較2008年增長了21.23%。高房價對低收入群體具有“擠出效應”，且房價越高，“擠出效應”越大，持續多年的房價上漲已經將低收入群體“擠出”房地產市場。因此，低收入群體的住房問題不能通過市場化得到解決，政府有責任也有義務為低收入群體提供社會保障服務，廉租房、經濟適用房和限價房等保障性住房的建設規模應該隨著房價的上漲而擴大。但是，資金是制約保障性住房擴大建設規模的主要因素，多渠道籌集建設資金是增加保障性住房建設規模的當務之急?？梢?，只有多渠道籌集建設資金增加保障性住房供給才能縮小“供需缺口”，才能解決低收入群體的住房問題，而閑置的住房公積金正可發揮作用。房價的持續上漲是住房公積金支持保障性住房建設的直接原因。

3、重要原因：資金閑置與運行效率低下

自1991年上海首次試行住房公積金制度以來，我國住房公積金從“無”到“有”，從“有”到“多”，住房公積金規模不斷增加，截止2008年末我國住房公積金繳存總額約為2.07萬億元，繳存余額約為1.21萬億元，分別同比增長27.54%和26.14%。但是，住房公積金規模的不斷增長也帶來了閑置資金的不斷增多和運行效率越來越低下等問題。我國現行的住房公積金制度具有“低存低貸”、“存易貸難”和“?？顚Ｓ谩钡忍攸c，這決定了住房公積金供求缺口越來越大，2008年全國住房公積金繳存額為4469億元，而提取額為1958億元，發放住房公積金貸款為2036億元，閑置資金增加475億元，如果再考慮到住房公積金的增值收益，2008年新增閑置資金將達到645億元。截至2008年末，我國住房公積金銀行專戶存款余額達5616億元，即使扣除備付金后的沉淀資金也有3193億元，沉淀資金占繳存余額的比例約26.35%，可見住房公積金資金閑置現象嚴重。同時，閑置資金的不斷增加使得住房公積金運行效率越來越低，反映住房公積金運行效率的指標主要有住房公積金使用率（住房公積金使用率為住房公積金貸款、個人提取與國債投資之和占繳存余額的比率）和住房公積金運用率（住房公積金運用率為住房公積金貸款與國債投資之和占繳存余額的比率），2008年這兩大指標分別為72.81%和53.54%，分別同比下降1.78%和3.51%，住房公積金運行效率低下問題日益嚴重。要解決住房公積金資金閑置問題和運行效率低下問題必須拓寬住房公積金的使用面，支持保障性住房建設不僅有利于問題的解決，而且也有效地增加保障性住房供給，有助于解決低收入群體的住房問題。因此，資金閑置問題和運行效率低下問題是住房公積金支持保障性住房建設的重要原因。

二、住房公積金建保障房存在的幾個問題。

1、缺乏法律依據

法由法、法律、法規和規章組成，社會主義是法治社會，所以必須依法行政。國務院頒布的《住房公積金條例》是住房公積金工作的最高法規，一切涉及住房公積金的工作必須以此為依據。條例明確指出，住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金（條例第二條）。住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用（條例第五條）。用住房公積金貸款建保障房，其貸款的對象不是住房公積金繳存者，建好的保障房也不都是住房公積金繳存者享受，顯然其用途已違反條例的規定。

2、政府、公積金中心職責不明

隨著我國經濟的不斷發展，住房問題已成為重要的民生問題，這在每年的兩會報告中都會提及。居民的住房問題主要通過兩種渠道解決，一是住房市場。這是主要渠道，也是反映一個國家發展狀大，人民安居樂業的體現（如果一個國家大部份人都不能通過住房市場解決，而依靠政府建保障房解決的話，恐怕沒有人說他們過得幸福）。這部份人通過自身的資金積累和貸款（銀行貸款和住房公積金貸款）購置自己所需的住房。二是政府建設的保障房。這部分人主要是社會的弱勢群體。他們大多數因下崗、失業、殘疾、疾病等原因，家庭貧困，沒有能力購置住房，只能依靠政府提供的廉租房或經濟適用房居住。因此，建設好保障房是各級地方政府的主要職責，建設的目標已列入各級地方政府考核的重要內容之一，這是毋庸置疑的。住房公積金雖然是住房保障體系的重要組成部份，但卻沒有建保障房的職責和義務，住房公積金制度是解決繳存者的住房問題，讓他們通過住房公積金貸款解決自己的住房問題，充分享受住房公積金政策的陽光。

3、建保障房資金來源不足理由不盡充分

利用公積金建保障房，主要目的是為拓寬保障房建設資金來源，說穿了就是解決資金不足的矛盾。為什么建保障房的資金會不足，我們應該深思這一現象背后的問題。2009年以來，我國的房地產市場用“火爆”一詞一點也不為過，開發商、投資者、投機者風起云涌，趨之若鶩（根源是暴利）。房地產業已成為拉動中國經濟的主要力量。由此出現了一個奇怪的現象，受國際金融危機的影響，主要發達資本主義國家（包括美國、英國等）的經濟都出現比較大的下滑，長。而我國風景獨好，經濟指標GDP增長在10%以上，確實為世界所矚目，為穩定世界經濟作出了貢獻。但是不是實體經濟都取得了好轉呢?眾說紛紜，其中一個比較公認的說法是：中國政府投資的刺激，數萬億的投資帶動了經濟的發展。這數萬億的投資中有多少投資到房地產目前沒有一個準確的說法，但中國經濟發展中，房地產貢獻的份額卻是不爭的事實。難怪經濟學家郎咸平說中國的GDP，鋼筋水泥占到61%，消費僅29%。各級地方政府從房地產業中取得了大量的收入，有的占財政收入的30%-50%。可以說房地產業的發展已與地方政府經濟發展、財政收入的增長緊緊聯系在一起。按理說保障房建設資金占財政支出的比例很小，但為什么還是不足?這是我們應該深思的問題，地方政府從房地產業中取得了大量的收入和資金，但為什么到頭來政府幾乎都沒有積余反而負責（從調查的情況看，地方政府負責的規模還是比較驚人的）?

三、幾點建議

1、建立健全法律法規

盡快修訂出臺<<住房公積金條例>>。用公積金貸款建保障房已是不爭的事實。雖然是試點，不管今后如何發展，是全面鋪開還是僅僅是試點，都不能改變目前的事實，就象箭在弦上不得不發，火車的車輪已經啟動，想要立即停下來已是不能?！蹲》抗e金條例》頒布已十多年，雖然短暫，是否也到了該修訂的時候。對公積金貸款的用途中應增加一條，即“在優先保證職工提取和個人貸款、留足備付金的前提下，可將其50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設”。這樣做的目的是使用住房公積金貸款建保障房有法律依據。不能僅憑幾個部委的實施意見就來操作，未免顯得草率了點。

2、住房公積金支持保障性住房建設必須建立全國運營中心

我國住房公積金制度最先由地方政府主導建立起來，后向全國推廣，并最終成為全國性制度。但是，這種制度構建決定了各地住房公積金管理中心獨立性較差，尤其是在制度剛建立時，監控機制缺失，住房公積金甚至成為地方政府的“附庸”，導致參與“安居工程”的住房公積金貸款壞賬、呆賬大量出現，甚至被挪用等惡劣現象，經過多年“沖銷”與“回收”仍有約13億元的“對公貸款”尚未收回。這一歷史教訓值得我們高度警惕，在重啟“對公貸款”時，必須建立健全完善的監控機制，防止“歷史悲劇”重演。目前，各地住房公積金的專業性仍然不強，從業人員專業素質有限，缺乏足夠的貸款風險識別能力和金融運作能力，如果讓其從事十分專業的“對公貸款”很可能出現呆帳和壞帳。同時，地方住房公積金管理中心獨立性仍有待提高，地方住房公積金管理中心為事業單位編制，甚至有些地方住房公積金管理中心依附于地方政府，一旦開展“對公貸款”，地方官員的意向很可能決定“對公貸款”的開展，貸款的信用風險難以控制，甚至可能出現被挪用等腐敗現象。因此，要重啟“對公貸款”必須提高住房公積金管理中心的專業性和獨立性。首先，建立住房公積金全國運營中心，各地住房公積金管理中心的閑置資金（或沉淀資金）全部匯總到運營中心，運營中心可以以集中委托或購買政府債券的形式將公積金轉變為專項投資基金，由專業性的投資管理公司（如全國住房公積金投資管理有限公司）統一運作“對公貸款”，這有助于提高住房公積金“對公貸款”的專業性和獨立性，避免呆賬、壞賬和被挪用等現象的大量出現。其次，全國運營中心實行“頭寸”管理，全國運營中心建立各地住房公積金管理中心專項帳戶，地方住房公積金管理中心的沉淀資金均反映在該專項帳戶中，并且地方貸款額度以其專項帳戶余額的一定倍數為限（如1.2倍），頭寸管理實質上保留了住房公積金屬地化管理的基本框架，兼顧地方利益。最后，全國運營中心可以統籌管理進行資金異地調度，地方管理中心通過資金短期頭寸拆借和中長期有償融資來防范流動性風險，這既實現了資金的跨區域流動，也有利于提高資金利用效率的必要途徑，增強了住房公積金整體抗風險能力。

3、住房公積金支持保障性住房建設必須切實保障所有者的利益

住房公積金根據繳存人的繳納基數以一定的繳存比率分別由公司和個人繳納，均歸個人所有，因此住房公積金是個人財富。從住房公積金“對公貸款”歷史經驗來看，我國并未按照新加坡的制度（先是用公積金購買公積金支持建房債券，公積金轉化為政府財政投資資金后再由財政部放貸給建房部門，并由政府提供貼息）建立間接放貸渠道，而是直接讓住房公積金介入建房，且不對建房投資進行財政貼息，資金風險全部轉嫁到住房公積金，這實質上是對住房公積金所有者利益的一種侵犯，住房公積金所有者的風險和收益嚴重不對等。當前，我國要重啟住房公積金“對公貸款”，必須構建能夠切實保障所有者權益的住房公積金“對公貸款”運作模式。首先，財政部以市場利率發行“國家保障性住宅債券”，由全國住房公積金運營中心認購，所籌資金由專業性的投資管理公司運作。其次，財政部對住房公積金“對公貸款”提供財政貼息，貼息額以住房公積金貸款利率與商業銀行同期貸款利率之差為基準，確保住房公積金貸款收益，維護所有者的權益。最后，改變住房公積金“低存高貸”的利率結構，提高住房公積金存款利率，切實保障所有者權益。只有確保所有者權益才能得到所有者的支持，住房公積金“對公貸款”才能順利進行。

四、需要注意的相關問題

1、必須將項目貸款風險管理放在首位

1998年之前，住房公積金主要是發放項目貸款支持經濟適用房、安居房等建設。在沒有有效措施予以保障的情況下，部分貸款出現逾期而回收緩慢，甚至至今都無法收回，給住房公積金的管理運作帶來風險損失。

此次再度開啟項目貸款業務，就必須吸取之前的經驗教訓，始終將項目貸款風險管理放在首位，嚴格項目評審、借款人資格審查、抵押擔保、資金使用、工程建設、資金回收等環節，確保項目貸款風險處于可控范圍。另外，項目貸款資金量大、周期長，涉及多個單位部門，資金運作環節增多，監管難度增大，建議加強資金專項審計工作，防止孳生腐敗問題。

2、住房公積金支持公共租賃房建設貸款的償還資金應納入政府財政預算

《通知》第十三條提出“政府投資的公共租賃住房建成后，不能按期償還貸款的，由試點城市人民政府列入本級財政預算，負責落實償還資金”。由于公共租賃住房建設資金回收期限長，其償還資金實際上是以地方政府未來的財政收入為擔保的。為保證項目貸款資金的按期回收，建議將貸款償還資金納入政府預算的條款寫入借款協議。在公共租賃住房租金不足以按時償還項目貸款時，通過政府預算獲得償還。

3、加大人才隊伍建設，提高管理中心資金管理運作水平

與個貸相比，項目貸款無論是從業務復雜程度、還是風險控制等方面都對管理中心提出了更高的要求。多年來，管理中心以個貸為主要業務，項目貸款管理人才缺乏，建議適時組織項目貸款管理人員的培訓工作，統一項目評審標準，規范操作程序，實現貸前、貸中和貸后的系統管理，提高項目貸款管理水平。

由于在支持保障性住房建設的同時，還必須首先保證公積金提取、個貸和備付金的資金需要，管理中心應通過建立健全資金管理制度、提高管理人員素質，在資金計劃、財務管理等方面提高工作效率和專業水平，確保在支持保障性住房建設的過程中，不對住房公積金日常業務造成不利影響。